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司法改革新突破

在民革中央届别的政协委员小组讨论会上，厦门海事法院院长、福建 省高级人民法院原副院长夏先鹏对前来列席讨论的最高法、最高检工作人员抛出 了上述意见。

“福建的一些法院招聘，像厦门大学法律系这样名校的毕业生，几乎 不来参加考试，他们都去当律师了。有的法院里培养了七八年的人才，因为外面 公司、律所的高薪聘请就走了。” 夏先鹏说。

今年年初，随着第三批14个省、自治区、直辖市启动司法制度体制改 革试点，本轮司法体制改革已进入全面推进时期。

在最高人民法院院长周强于3月13日所作的最高人民法院工作报告中， “2015年深化司法改革情况”被列为单独的一章。

本轮司法体制改革已取得了不少成效，包括推行立案登记制，推进法官员 额制以及司法责任制等方面。但与此同时，本轮司法改革还存在六个问题亟待解 决，如案多人少、配套设施不够、人才流失等。

在司法改革全面推进的2016年，中央的各项政策怎样落地，成为摆在 各级司法系统法院眼前的命题。

员额制期待配套 这是一个面试的现场。长条桌的南面，坐着法官检察官遴选委员会的 8名委员，委员的左边分别是监督席、计分席、核分席，委员的右前方放置着全 程记录的摄像机，镜头直直对准长条桌的另一侧。

“你更愿意专职做一名法官还是领导干部”“入额之后你将如何处理好办案与作为院领导之间的关系” “请介绍一件办案过程中给你印象最深的一件事。” 2015年12月中旬的山西太原，来自山西省司法体制改革试点市县的部 分遴选对象，参加为期两天的山西省首批法官、检察官入额遴选陈述答辩考试。

问题并不复杂。但无论是见过大场面、从业多年的老法官，还是刚刚 入行不久的助理审判员，都有些紧张。

一名法官回答道：“法官的职责更具荣耀感和责任感，二选一的话我 更愿意做一名法官。” 2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议，审议通过了《关 于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。《意见》提出了司法体制改革的基 础性、制度性设施，其中之一便是完善司法人员分类管理，建立法官、检察官员 额制。

按照中央要求，法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下， 入额法官均要到一线进行审判工作。

山西省作为第二批司法体制改革试点之一，于2015年6月在本省1市8 县(市区)正式推行试点工作。到当年年末，共有符合条件的264名法官报名参与 遴选，包括法院院级领导、院内办案骨干以及资历尚浅的助理审判员。

全国政协委员、山西省高级人民法院副院长王文娅告诉《中国新闻周 刊》，山西的入额法官遴选分五个步骤，分别是报名申请、资格审查、笔试面试、 业绩考核、测评推荐。至2016年1月下旬，共有214名法官通过遴选，成为首批员 额制法官。

福建省也是第二批司法体制改革试点之一。在公布了包括福州、厦门、 南平市中院及基层法院在内的18个省内试点单位之后，福建也于2015年10月中下 旬进行了法官入额考试。

报名参加入额考试，有一定的限定条件，包括学历、从事审判工作的 年限等，满足基本条件才可以报名。

夏先鹏向《中国新闻周刊》介绍，笔试侧重于司法能力的考察。之后进行考核，结合每一位遴选对象的办案数量、改判发回案件数量、投诉情况等综 合考虑。考核完毕后，将初步确定人选上报给福建省法官遴选委员会审查。

夏先鹏说，从中院的院领导到基层的法官都要参加笔试，概不例外。

福建省法官遴选委员会共有14名委员，其中专门委员7名，专家委员7 名，包括资深法官、学者、律师以及人事部门的领导。委员会主任由资深法学专 家担任。

以上两个省份，为首次法官入额遴选制定的员额比例均不足39%。福 建的员额为35%左右，山西的员额则在30%左右。据前述两位副院长介绍，首次 法官入额，不能把员额占满，要给之后入额的人留下空间，如年轻人、优秀律师 等。首次遴选的百分比是按照各院编制分配的。比如，一个中院有100名中央政 法编制人员，则该院入额法官人数不超过39人。

作为山西省高院分管业务的副院长，王文娅提出，在下一轮入额遴选 时，省内应拥有更多的自主协调性，将员额向案件多的法院倾斜，综合经济发展 水平和案件数量增长情况考虑。比如省会城市的法院案件较多，可多分配员额。

根据最高人民法院工作报告，截至目前，上海、广东、海南、青海等 18个试点省区市已完成10094名法官入额工作。

除了法官，各法院编制内还有另外两类人，即司法辅助人员和司法行 政人员。

对这两类人均无进一步的工作性质阐释。“行政人员”较好理解，司法 辅助人员则语义模糊。目前，各地的普遍做法是，将未入额的法官、助理法官等 编入司法辅助人员序列，分担入额法官的工作。

王文娅认为，司法辅助人员是一个新名词，国家应先修法，给这类人 群一个法律地位，规定他做什么、怎么做。比如，成为司法辅助人员的未入额法 官，都曾是人大任命的职务法官，他们应该参与案件的其他工作，尤其是在立案 率逐年上升的情况下。

全国政协委员、安徽省高级人民法院副院长汪利民告诉《中国新闻周 刊》，他认为，司法辅助人员可以成为年轻人的“半步台阶”。过去，刚刚毕业的 年轻人进入法院，通常会被任命为书记员，之后成为助理审判员、审判员。改革后，年轻人未能入额的，会成为司法辅助人员，再根据各个法院的空缺情况参加 遴选。

但是，由于司法辅助人员、行政人员没有明确的定义，有的年轻人看 不清自己的成长路径，尤其是司法辅助人员和法官之间是否存在通道尚不清楚， 他们觉得没有未来，因此选择离职，这种情况在一线城市出现得更多。

有些法院正在出现人员断层。在山西的一些贫困地区，工资低，案件 多，压力大，不少法律专业毕业生都不愿意入职，40岁以下的法官比较少。

几位副院长均认为，必须明确法官、司法辅助人员、司法行政人员各 自的职责范围，给年轻人指明一条上升通道。

另外，司法辅助人员除了未入额法官和年轻人之外，还包括了编制内 的书记员及法警，而这两项编制也有缺口。政协委员汪利民的提案就与此有关。

按照司法体制改革的部署，入额法官与书记员的比例应在1：1，但是 目前各地编制内的书记员远远少于法官。

2015年内，安徽省内新增书记员1000多人。这些人或者通过劳务派遣 公司，由政府购买服务;或者由政府出钱，法院出面聘用，但没有编制。聘用制 书记员由于薪酬低，发展前景不明，人员流动性很大。

山西省也前后招录了几批书记员，并决定在2016年招聘1500名书记员。

这次招聘由山西省人社厅牵头，法院参与，选择合格以后，和劳务派遣机构合作， 聘用书记员。山西预期能入额的法官总数在3000人左右，但新招录名额和原有的 书记员加起来，仍然无法达到这个数量。

汪利民认为，司法体制改革中，应给书记员做顶层设计。“要在法律 上给他们地位，也要给他们建立完善的薪酬制度。” 据前期报道，司法体制改革中，各法院将推动法官单独职务序列及工 资制度改革试点，实行法官等级与行政职级脱钩，建立有别于其他公务员的法官 单独序列管理及工资制度。

最先做出工资制度改革试点的是上海。上海规定，全市试点法院、检 察院进入员额内的法官、检察官收入暂按高于普通公务员43%的比例安排。而在很多省份，这一项改革尚未启动。汪利民表示，有关法官的薪资 问题，要看顶层设计，最高法院、财政部或者中央司改小组发布统一标准，下面 才能有据可依。

山西省则在承载了80%案件的基层法院，做出了一些尝试。具体的做 法是，县一级基层法院除了院长之外，可以保留3到4名三级高级法官和四级高级 法官，也就是相当于行政的县处级。

“这是为了让优秀的法官明白，他不需要挤行政职务，当法官完全可 以享受好的待遇。”王文娅告诉《中国新闻周刊》。

夏先鹏认为，法官的待遇保障仍然没有得到很好的落实。最高人民法 院工作报告指出：“人民法院在推进司法改革过程中，存在政策配套不够、解读 不够以及分类指导不够等问题。” 如何破解“案多人少” 汪利民走出办公楼前，习惯性地抬头看了看。晚上9点，法院办公楼 仍然灯火通明。

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了 《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。自当年5月1日起，人民法院案件 受理制度由立案审查制变为立案登记制，对依法应该受理的案件，做到有案必立、 有诉必理，保障当事人诉权。

至2015年末，各省立案数激增。福建省立案数同比上升26.47%，而山 西和安徽则同比上升32.3%和33.2%。

福建沿海比如福州、厦门的法官，有的人在2015年审理了三四百件案 子。也就是说，按照一天一件的速度审理的话，全年几乎无休。

这其中占比较大的，是民商事纠纷案件。2015年，中国经济下行，不 少企业资金链断裂，纷纷违约倒闭。这一现象十分普遍，从沿海的福建到西部的 新疆，民商事案件所占比例都在快速增长。

最高人民法院的工作报告指出，2016年，法院应继续“依法审理民间 借贷等案件，规范融资行为”。随着员额制的推行，法官数量减少，各省怎么能在立案数激增的情况 下，保持结案率，已成为当下亟须解决的问题。

目前，在试点法院中，院庭长办案都已成为常态。过去，优秀法官通 常升迁至管理层，级别越高，办案越少，往往只负责审批案件。现在，这批院长、 庭长又重新回到一线，成为审判长审理案件。

即便如此，法官的工作量仍远远超出负荷。能应对的最直接也是最常 规的方法，便是加班加点，但这并非长久之计。

三位副院长均认为，案件应该分流。一部分案件在到法院起诉之前， 应交给行业调解组织、人民调解委员会等进行调解。另一部分案件应通过简易程 序、速裁程序解决。只有一小部分案件进入普通程序，这样才能提高诉讼效率。

他们认为，这部分进入普通程序的案件，也应由司法辅助人员组织庭 前会议、证据调查，法官只应负责上庭、审判。简单的案例直接让司法辅助人员 写文书，复杂的案例则由法官指导司法辅助人员写文书。

山西省正是试验通过远程办案来提高诉讼效率。王文娅说，目前办过 最远的案子在甘肃。一对70多岁的老年夫妇离婚，一个在山西，一个在甘肃。山 西法院采用视频远程开庭的方式，办理了案件。

案多人少已给法官带来极大的负荷，然而，除了办案之外，法官们还 承担着大量的非司法事务，包括送法下乡、送法进企业，以及担任中小学的法制 副校长等。

汪利民认为，目前确实存在一种现象，有些基层法院为了提高自己在 当地党政机关的影响力，承担了很多额外的事务。

夏先鹏向《中国新闻周刊》表示，法官有义务做法制宣传，但应通过 案件的审判来实现，大量普法工作应由司法行政部门、宣传部门承担。“法官本 来就减少了，这些事务不剥离开，案子又持续增多，法官无法专心办案，对他的 健康和责任感都会造成很大的影响。” 2016年，各级法院又增加了一项新的工作，就是处理“僵尸企业”。最 高人民法院的工作报告提到，法院应“依法保障供给侧结构性改革顺利进行。…… 依法审理企业破产重整案件，建立全国企业破产重整案件新希望，稳妥处理‘僵尸企业’，推动用法治手段化解产能过剩”。

夏先鹏认为，法院在其中面临的一个重要问题，是谁来申请“僵尸企 业”的处理。“法院不能主动去破产，要有人来申请，如果说符合破产的条件，法 院还要组织一个管理人的团队去清查资产，这涉及不小的费用，破产程序很复 杂。” 从法律上处理“僵尸企业”，还有很多工作要做，比如需要对方保持较 为完整的账册。但从目前的情况来看，有些企业账面作假，或者账册尽毁，难以 清算。“这个需要债权人、债务人的配合。” 另外，入额法官在平均承担300件案子的基础上，每年恐怕只能处理 少量破产案件，而且一个案子往往又因清算程序持续两三年。“这个只能逐步、 分批次地做。” 隔离非法干预 作为一名从1985年就开始从业的法官，王文娅感慨，法官的压力越来 越大，难度也越来越大。

最高人民法院的工作报告指出，过去在审判中存在行政化、层层审批、 权责不清等问题，司法责任制改革有望改变这种现状，很多地方提出了“让审理 者裁判，由裁判者负责”，院庭长去一线办案，不再签发未参加审理案件的裁判 文书，法官在职责范围内对案件质量终身负责。

王文娅认为，终身责任制是一个倒逼机制，倒逼法官提高自己的素质， 加强业务学习。同时，也倒逼法官不可枉法，每个人都应站在客观的、法律的角 度处理案件，净化社会的政治生态环境。

与“以审判为中心”相对应的，是以“侦查为中心”，即侦查机关在侦查 中获取的证据，对法庭认定事实具有预设效力。在这种情况下，审判程序被架空， 法庭审理成了走过场。

而“以审判为中心”强调，只有法官才具有定罪的权力，只有经过公正 审判才能将一个人定罪。换言之，在刑事审判方面，公安的证据收集能不能认定， 检察院提起公诉的罪名是否有效，均要在法庭上认定。据夏先鹏介绍，这项工作在福建推进得不错，近几年有不少案子是改 判无罪的，比如陈夏影案。

汪利民认为，这项改革更多是对公安和检察机关提出了要求，需要对 方扭转以侦查为中心的思路。而在这项改革推进的过程中，越来越多的律师懂得 在庭审中提出“非法证据排除”，质疑证据的取得是否合法，是否涉及刑讯逼供等。

2014年12月28日，上海三中院成立。不少外地人提着行李箱，急急忙 忙想来登记立案。他们来自江苏、湖南甚至四川。

这是中国首个跨行政区划法院，它在一定程度上打破了“民告官”案件 受制于地方政府的桎梏。

但上海三中院无法跨省审理案件，这些外省来的当事人只好拎着包回 乡。但法官们能感受到民众对跨行政区划法院的期待。

至2016年1月，上海三中院所受理的上海市政府成为被告的案件有242 件，而2014年上海全市法院系统中，告市政府的案件仅有13件。因上海市三中院 建立了庭前释明的制度，杜绝非法干预，案件审结后服判息诉率达100%。

最高人民法院工作报告指出，推进跨行政区划法院的建设，是为了解 决“诉讼主客场”的问题。随着中国经济社会发展，跨行政区划的当事人越来越多。

中共中央十八届四中全会提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院， 办理跨地区案件。

2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设 立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。

当时，山西省已经在县一级法院探索跨行政区划审理行政案件。过去， 山西的一些县城从未有过行政诉讼案件。但是根据最高法的规定，每个法院都要 有行政庭。没有行政诉讼案件可审理的法官，只能开庭审理其他案子，造成人员 的浪费。

2012年下半年，山西省推行“行政案件相对集中管辖”，每个地市均可 指定两三个审判人员数量多、素质高的下辖县级法院，集中审理全县行政案件。

2015年，该政策进一步扩大实施范围，在诉讼中由市级人民政府做被告的，可在各市级法院之间相互交叉处理。

安徽和山西一样，也做出了类似的尝试。

安徽省有十六个省辖市，分别指定了芜湖市经济技术开发区法院、合 肥铁路运输法院、蚌埠市禹会区法院以及相对应的这三个地级市的中级法院，处 理全省的行政案件。同时，三个地级市的行政案件也彼此交叉处理。

在这些地方，当事人拥有选择权，如果愿意在本地起诉，也可以不进 行跨区域审理。另外，为了方便当事人，安徽省还考虑试验巡回审判。

据汪利民介绍，最高人民法院已经批复了安徽省的这个方案，他们正 在做前期准备工作，比如从减少行政案件管辖的法院拿出一些编制来。今年下半 年，跨行政区划审理行政案件将正式推开。如此大规模的省域跨区划管辖，在这 一轮司法改革中走在了前面。

对于地方政府、领导干部对司法的不当干预，中办、国办于2015年3 月印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究 规定》。《规定》明确，对任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情 况，司法人员都应当全面、如实记录，做到全程留痕，并定期汇总报告同级党委 政法委和上级司法机关。

作为分管业务的副院长，汪利民过去常常接到打招呼的电话，但此规 定出台实施之后，这类电话明显少了。

“但我觉得这项规定还应该更细化，比如说，与案件没有利益相关的 人大代表、政协委员过问某个案子，是否属于干预反映案件审理存在的问题，与 干预办案如何界定” 汪利民告诉《中国新闻周刊》。

长期以来，地方法院、检察院经费均按照行政区域实行分级管理、分 级负担的体制，为了摆脱地方政府的不当干预，十八届三中全会《决定》提出， 将推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。

半年之后，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试 点地区省级统管的改革路径。其中，对人的统一管理，主要是建立法官、检察官 统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立 省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。“地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济 社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、 办案提供必要的物质保障。” 目前，福建和山西均在进行前期摸底工作，清算地市级中院和县级基 层法院一年的财政支出、基础设施建设情况等，计划在2017年全面推开。

安徽已经做了一些探索。最近，安徽几个基层法院的院长履新，均经 省高院和省委组织部考察，并报省委同意后，再履行相关的程序。

安徽省针对法检系统的财物统一管理，成立了“一处两中心”：省财政 厅设立了一个专门的处级单位，对接检察院和法院的财政预算部门。而省高院和 检察院也设立了相应的财务管理中心，对接该处，统一管理经费预算的问题。

一处两中心的模式，目前已经开始试运行。

夏先鹏发现，近两年，涉法涉诉的信访量明显减少了。最直观的例子 是，过去，法院门口常常有人堵路信访，现在则少多了。

作者：徐天 来源：中国新闻周刊 2016年10期