论宪法解释对推动宪法实施的意义|宪法

论宪法解释对推动宪法实施的意义

党的十八届四中全会明确指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国， 坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及 其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。宪法作为国家根本大法，必须 经过有效实施，才能走下神坛，切实地规范国家权力、保障人民权利。健全宪法 相关制度是依宪治国、依宪执政的前提，其中，宪法解释是宪法实施的重要方式 之一，加强宪法解释对推动宪法实施的作用不容忽视。

我国现行制度框架下的宪法解释 宪法解释就是有权机关对宪法作出的具有法律效力的阐释说明。为了 进一步明确这一概念，有必要对宪法解释的主体、宪法解释的对象和宪法解释的 效果作出说明。

(一)宪法解释的主体 1.对宪法解释的主体应作狭义理解 从广义上讲，国家的立法机关、司法机关、行政机关、人民团体、公 民尤其是学者，在处理涉及宪法的事务或者遇到相关问题时，都可以对其进行阐 释说明。狭义上讲，我国的宪法解释主体仅仅指全国人民代表大会常务委员会。

全国人民代表大会常务委员会解释宪法的权力是由《中华人民共和国宪法》第六 十七条第一项直接规定的。

对宪法解释的主体应作狭义理解。因为对宪法的解释必须产生令人普 遍遵守的效力，且具有终局性意义，即无须对该解释再进行解释。仅有全国人民代表大会常务委员会的解释才符合这一要求。

全国人大常委会以外的主体对宪法所作的阐释说明仅仅是一种宪法 理解，其中专家学者的解释或许会对今后的宪法发展产生影响，但并不因此而使 其成为有效解释。

2.全国人大不是宪法解释主体 有人认为，根据《中华人民共和国宪法》第六十二条第十五项的规定， 全国人民代表大会行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，推定解释宪 法属于此处涉及的“其他职权”，从而将全国人民代表大会也视为宪法解释的机关。

笔者不赞同这一主张，理由如下：首先，宪法的目的是通过规范、限制国家权力 来保障公民权利，对于国家机关的职权，应遵循“法无明文规定即禁止”的原则;
其次，从法条本身出发进行分析，“应当由最高国家权力机关行使的其他职权” 是指在立法时尚未预见的权力，而解释宪法显然在立法时已经明确并在《中华人 民共和国宪法》第六十七条中予以规定;再次，全国人大作为最高国家权力机关 的性质，是从其与其他国家机关的关系上界定的，并不意味着全国人大可以行使 任何国家权力。

3.人民法院不是宪法解释的主体 在我国现行体制下，人民法院不是宪法解释的主体。尽管20世纪末、 21世纪初我国学界曾掀起宪法司法化的讨论热潮，但目前宪法尚未进入司法领域， 即法官不能直接以宪法为依据对具体案件作出判决。这就使得人民法院没有适用 宪法的机会，当然也就缺乏解释宪法的实践动力。即使宪法可以作为判决依据， 法官在个案中对某一宪法规范所作的阐释说明也不能当然成为宪法解释。以法律 的解释为例，最高人民法院针对法律(此处指狭义的法律，即由全国人大及全国 人大常委会制定的规范性文件)适用拥有解释权，由最高人民法院所作出的法律 解释通常称为司法解释。司法解释是通过发布书面规范性文件的形式体现出来的， 而不是以个案判决的形式体现出来的。比照法律解释的情况来看，人民法院作为 解释宪法的主体需要具备两个条件，一是宪法得以司法适用，二是最高人民法院 针对宪法适用中出现的问题以书面文件的形式作出解释。目前，在我国这两个条 件都不具备，人民法院当然也就不是宪法解释的主体。

(二)宪法解释的对象宪法解释的对象指的是解释行为的指向。在我国，宪法解释的对象仅 限于宪法典和宪法修正案。

就我国宪法形式的渊源而言，包括宪法典和宪法修正案、宪法性法律、 宪法惯例、宪法解释、国际条约。是否对上述渊源形式所涉及的阐释说明都是宪 法解释呢笔者认为，不宜将宪法解释的对象扩大化，应将宪法解释的对象限定为 宪法典和宪法修正案。

将宪法解释的对象限定于宪法典和宪法修正案，其原因如下：第一， 我国是成文宪法国家，我们以修正案的形式实现了对现行宪法的修改。从现行宪 法的修改实践来看，宪法修正后，文本按照修改后的内容发布，且将修正案附于 宪法文本之后。从结构上看，修正案已经当然地成为宪法典的一部分。故宪法解 释的对象当然包括宪法典和宪法修正案;第二，只有宪法典才是对国家权力作出 规划和配置、对公民权利进行基础性保障的法律，宪法性法律则是在宪法相关规 定的前提下进行较为系统和具体的规定而已。例如，宪法对全国人民代表大会的 性质、地位、组成、任期、职权作出原则性规定，而相关的具体规定则有赖于人 大组织法、选举法等宪法性法律。就内容而言，宪法性法律具有宪法性，然而就 效力位阶而言，宪法性法律的效力层次是低于宪法的，应该属于法律这一层次， 对宪法性法律的解释属于法律解释而不是宪法解释。

(三)宪法解释的效果 宪法解释产生法律效力，也就是法律约束力、强制力。一旦解释作出， 相关的宪法法律关系的主体就要按照解释的内容去享有权利、承担义务、履行职 责，否则就是违宪。在完备的宪法监督制度下，违宪行为将承担相应的法律责任。

宪法解释的效果还表现为终局性。也就是有权机关所作出的解释是最 终解释，针对解释对象所作出的其他任何解释将不产生法律效力。

宪法解释为何能推动宪法实施 宪法制定之后，要施行于社会生活，才能使静态的宪法变成动态的宪 法，才能促使民众信仰宪法和法治，从而发挥宪法应有的权威，真正实现依宪治 国、依法治国。在宪法实施的过程中，宪法解释是必不可少的重要环节。

(一)宪法解释可以实现宪法稳定性与灵活性的平衡我国是成文宪法国家，宪法内容是由立宪者对现实的总结和对一定时 期的未来的有限预判抽象而成的。从某种程度上说，宪法一旦制定，就面临着落 后于社会生活的尴尬。只有打破这种尴尬，使宪法灵活地适应社会生活，才能让 宪法充满生命力。

美国著名法官和法律解释学者卡多佐在《法律的成长——法律科学的 悖论》一书中写道：“我们在法律中不可避免地都要面临这样一个悖论——法律 中不加制约的稳定不变和不加制约的随意变动都具有同样可怕的破坏力，法律要 生存下去就必须处理好稳定性和变动性的关系，既要稳定又不能静止不变。要依 靠某种非凡的智慧将两者协调地结合在一起，使其趋势一致。”[1](P184)而这种 非凡的智慧就是法律解释。宪法当然也是法律，当然与生俱来就带有法律的这种 稳定性与变动性的天然尴尬。而宪法解释也就成了解决这一问题的“中庸之道”。

作为世界上第一个拥有成文宪法国家的美国，其经验恰好印证了上述 观点。《美国宪法》自1789年生效至今，以其实在而简洁的7个条文，外加之后 陆续颁布的27条修正案，能够在200多年的历史风云变幻中保持稳定，确实可以 归功于宪法解释所发挥的巨大效能。美国人通过对宪法的解释，使得《美国宪法》 条文的含义随现实需要而被改变，将一部纸上静态不变的宪法典变成了能及时适 应现实需要的活的宪法。1803年，美国联邦最高法院马歇尔大法官通过“马伯里 诉麦迪逊案”确立了联邦最高法院的违宪审查权，开创了由法院通过解释宪法的 方式对法律的合宪性进行审查的制度。时至今日，美国联邦最高法院已经审理了 4000多件与宪法解释有关的案件，其中1789～1987年间联邦及各州和地方被宣布 违宪的共有1271件。[2](P96)“这些数据表明，变化的现实生活中各种行为的合宪 性在很大程度上要依赖于最高法院的宪法解释这一现实。最高法院所作的宪法解 释以其独到的作用在政府权力与公民权利之间寻找着平衡，在不变的宪法条文与 多变的现实生活之间谋求着一致，从而成为美国宪法在形式上长期稳定不变的一 个重要原因。”[3](P16) (二)宪法解释可以维护宪法的权威 宪法的权威体现在宪法的至上性上，宪法的至上性实现了，则宪法的 权威即得以维护。我国《宪法》第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建 设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法 规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社 会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为， 必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。可见我国宪法典中已经明确了宪法的至上性地位，关键是这一条规定能否在社会生活中得以 落实。

实现宪法的至上性需要对公民、社会组织的违宪行为加以惩处，对违 宪的法律、法规予以撤销。而在对某一行为，某一法律、法规是否违宪进行判定 的过程中，必然涉及对高度抽象、概括、原则的宪法条文进行解释的问题。这一 需求的累积必然引发宪法解释程序的启动。宪法解释一旦作出，必然对各宪法关 系的主体的行为作出更加明确的指引，从而防范违宪事件的发生。在这一过程中， 宪法的权威得以维护。

(三)宪法解释可以节约法治资源 使制定生效的宪法适应变化的社会生活的途径主要有两个：宪法解释 和宪法修改。在我国现行制度框架下，解释宪法的职权在全国人大常委会，修改 宪法的职权在全国人大。

修改宪法的提案和表决有严格的程序要求。不仅我国如此，世界上其 他实行刚性宪法的国家都对宪法的修改规定了不同于普通法律修改的更加严格 的程序。在我国，因为全国人大会议每年召开一次，从宪法修正草案提出直至提 交全国人大表决，需要一个较长的周期。而且，宪法修正草案经表决通过后要公 布实施，对于所有的宪法法律关系主体而言，宪法修正案的内容是陌生的，需要 有一个学习、接纳的过程。从修改宪法的需要产生到修改后的宪法实施于社会生 活，确实需要耗费大量的时间成本和人力、物力成本。基于宪法的根本法地位， 对宪法的修改可谓大动干戈，这必然要调动和消耗大量的法治资源。而且在社会 进行结构调整的特定时期，社会生活会频繁变化，如果没有其他手段代替宪法修 改，必然导致根本大法朝令夕改，从而使其在民众心中的威信力降低，不利于民 众遵守宪法的内在自觉性的培养。对于推进国家的法治化进程而言，这无疑是一 种内耗。

相较而言，解释宪法更为简便易行。从解释机关来看，全国人大常委 会是最高国家权力机关的常设机构，一般每两个月召开一次全体会议，用以解决 宪法所规定的该机关职权范围内的事务。单从时间上来看，就已经显示出周期短 的优势，大大节约了时间成本。从人员构成上来看，对宪法修正案草案进行表决 的是全国人大代表，他们来自社会各阶层、各行业，文化和法律素养可谓参差不 齐。人大代表对宪法修正草案投赞成票，更多的是基于对国家大政方针的拥护， 很少有人能够出于法律上的理性分析作出决断。全国人大常委会的构成人员则具有较高的文化素质和较好的法律素养，因为他们要履行包括制定法律、解释宪法 和法律、监督宪法实施等专业性较强的职责。从社会化大分工的角度考量，把专 业性事务交给专业化人士处理，将产生更大的效益。

更何况，宪法本身的属性要求它的条款具有较大的弹性空间，不可规 定得过于细致和具体。这种立法技术就是为了在宪法实施时有更大的解释余地以 适应社会发展。如果充分地对宪法进行了解释，将解释的功能发挥到极致还不能 适应社会生活的变迁，那就证明宪法真的需要修改了。所以，坚持“穷尽解释、 方才修改”的原则，才能有利于法治资源的效益最大化。

(四)宪法解释可以提高宪法意识 较高水平的宪法意识是推动宪法实施的内在动力，对我们这样一个专 制历史漫长的法治外源型的国家而言，培植和集聚这种内在动力是法治化进程中 不可回避的问题。

宪法意识包括人们对宪法的认知、情感、态度。人们知道宪法是什么、 了解其内容，对其抱有好感和积极的态度、认为它有用，在这种状态下，社会就 具有了较高的宪法意识水平。在这一前提下，民众必然会遵守宪法、尊重宪法、 信仰宪法，宪法实施当然就是水到渠成的事。宪法解释为何有利于提高宪法意识 呢此处举一例即可说明问题。2003年，我国发生了孙志刚事件，大学毕业后赴广 州打工的孙志刚被当成收容对象并在收容站遭受暴力不治而亡。此事经曝光，先 后有八名法律学人上书全国人大常委会，要求就此对收容遣送制度进行违宪审查。

但全国人大及其常委会并未启动相应的法律程序，也未作出任何回应。最终，在 未公布详细程序的情况下由国务院总理签署国务院令，公布《城市生活无着的流 浪乞讨人员救助管理办法》，原来涉嫌违宪的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 废止。此事件的结果是将涉案人员依法惩处并改变了收容遣送制度。但是，如果 全国人大常委会当时能够启动审查程序，对国务院于1982年颁布的《城市流浪乞 讨人员收容遣送办法》是否违宪作出解释，并通过各种渠道公诸社会，必定能起 到很好的宪法教育作用，使民众在真实的涉宪事件中感受到宪法的存在及威严。

如何加强宪法解释 (一)我国现行宪法解释实践 自1982年现行宪法颁布实施以来，全国人大常委会仅进行过如下几次解释宪法的活动：
第一次，1983年9月2日，全国人大常委会通过《关于国家安全机关行 使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，其中规定：第六届 全国人民代表大会第一次会议决定设立国家安全机关，承担原由公安机关行使的 宪法和法律规定的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。这一决定实际上是对1982 年宪法第三十七条、第四十条、第一百三十五条内容的具体解释，是对侦查、拘 留、预审和逮捕的法定主体进行了扩大解释。

第二次，1993年9月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次 会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若 干决定》，明确了全国人大常委会对法律实施情况监督检查的步骤、对象、方法、 原则和程序等内容，将宪法第六十七条规定的全国人大常委会监督宪法和法律实 施的原则性规定具体化，使其具有可操作性，保证宪法内容更好地实施。

第三次，1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议通过 了《关于继续开展法制宣传教育的决定》，具体规定了法制宣传教育的对象、内 容、方法、步骤等问题，是对《宪法》第二十四条第二款规定的“国家普及理想 教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育”的解释。

(二)宪法解释的完善 通过以上对我国现行宪法颁布实施以来的解释实践进行简要回顾，可 见宪法解释仍是我国宪法实施中的薄弱环节，其地位尚未得到应有认可、作用尚 未得以充分发挥。针对宪法解释的完善问题，学界进行了诸多有益的探讨，就此， 笔者提出如下见解：
1.利用现有法治资源 我国宪法解释实践偏弱，不在于缺少法律规定，而在于法律规定实施 不利。由于历史短暂、实践缺乏，导致现有法治资源未能得以合理地、最大化利 用。

首先，宪法解释的主体层面已经有明确规定并且具备履行解释职责的 条件。现行宪法规定由全国人大常委会解释宪法，且全国人大常委会行使这一职 权有人力资源上的保障，因为全国人大常委会组成人员是由全国人大在全国人大 代表中选出的，不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第九十七条第二项规定：全国人民代表大会 常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和 行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常 务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。

这一规定保障了全国人大常委会能够在行使审查、撤销权的时候对审查对象的合 宪性进行充分解释。如果全国人大常委会实际发挥这一职能，通过“决定”等方式 撤销违宪行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，在“决定”等文件中充分 论述说明被撤销对象的违宪性，则这样的“决定”就成为典型的宪法解释。

其次，宪法解释的程序层面也已具备相关规定。《立法法》第九十九 条第一款规定：国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自 治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例 和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面 提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、 提出意见。该条第二款规定：前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事 业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法 律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由 常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意 见。第三款规定：有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规 范性文件进行主动审查。紧接其后的第一百条更是对审查主体发现有关法规、条 例涉嫌违宪后该如何采取措施进行了程序性规定。综合《立法法》第九十九条至 第一百零一条的规定，可以看出我国违宪审查的启动分为三种模式，一是特定国 家机关提出审查要求，二是特定国家机关以外的国家机关、社会组织和公民提出 审查建议，三是被赋予审查职责的机关对报送备案的文件主动审查。第一种模式 启动后，经审查认为涉嫌违宪，直接向制定机关提出书面审查意见或者要求制定 机关到联合会议上说明情况再向其提出书面审查意见。制定机关要在两个月内提 出是否修改的意见，并最终根据审查机关的意见修改或者废止涉嫌违宪的法规、 条例。如果制定机关不对涉嫌违宪的法规、条例进行修改或废止，则由人大常委 会审议决定对其是否撤销。第二种模式启动后，全国人大有关的专门委员会和常 委会工作机构应将审查、研究情况向提出者进行反馈。第三种模式启动后，整个 流程与第一种模式相同。总之，宪法解释的程序已经蕴含在对法规、条例的宪法 监督程序之中，这些都是可资利用的法治资源。

2.进行前瞻性制度设计“解释宪法的程序似应具有个案性、被动性、司法性”。[4](P28)完善 我国的宪法解释机制，需要在个案引发的宪法解释上进行前瞻性的制度设计。

宪法的终极价值追求是保障人权。“如果说制宪目的是起点，宪法适 用是终点的话，那么宪法解释则是连接两端的中间环节，是架起宪政理想与现实 之间的桥梁，解释宪法的过程实际就是宪政的价值与理念合理地运用于具体时空 的过程。”[5](P137)违宪事件的发生会侵犯公民的基本权利，从而背离制宪的目 的。针对违宪事件，允许受侵害的一方以宪法为依据提起诉讼，是落实宪法规定 的根本途径，也是宪法解释制度得以发展、完善的必由之路。

在不打破现有司法体制格局的情况下，可以为人民法院增设一项义务， 要求对不予受理的由公民或者社会组织对抽象行政行为提起的行政诉讼，由作出 不予受理决定的法院将案件涉及的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 层报至最高人民法院，继而由最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求。这 样，就进入了上文所述的宪法监督的第一种启动模式，从而也就开始了一项宪法 解释的具体工作。这一做法正好体现了宪法解释的个案性、被动性。

如果打破现有的制度格局，则可以设立宪法诉讼制度，让宪法适用成 为宪法解释的根本动力。可以在最高人民法院设立几个宪法法庭，作为最高人民 法院的派出机关派驻到一定的地区，负责审判一定地域范围内的涉宪案件，其作 出的判决即为最高人民法院的判决。为方便民众诉讼，可以按照民事诉讼的相关 管辖原则，允许民众到基层法院提出宪法诉讼，由基层法院将诉讼材料层报至最 高人民法院的宪法法庭。由于我国不是判例法国家，最高人民法院对具体案件的 宪法判决并不当然成为宪法渊源。但是最高人民法院可以在颇多的宪法诉讼审理、 判决中发现现有宪法中需要解释的问题并提出方案，继而向全国人大常委会提出 解释宪法的要求，以全国人大常委会作出的解释决定为最终文本。这样一种设计 既具有一定的前瞻性、实用性，又不需对现行制度框架进行太大的变革。

结 语 宪法与法治都不是我们国家的历史遗产，而是舶来品。在我们这个由 半封建、半殖民地社会建立起来、正在走中国特色社会主义道路的国家而言，其 宪法与法治建设是没有合身的样板直接拿来使用的。我们的历史文化遗产中没有 信仰宪法的传统，对一项涉及宪法的制度的推行，靠宪法关系主体的自觉是很难 奏效的。只有建立问责机制、通过外力强制推行，在反复的制度实践与宣传中增 强民众对宪法和法治的信念，才能逐渐改良社会心理，培育出制度实现的土壤。宪法解释对宪法实施意义重大，可以作为实施宪法的一个具体切入点。充分重视 并强力推动宪法解释，才能让学术探讨的思想火花在现实社会中产生强大的助推 力。

作者：白万春 来源：领导之友·理论版 2016年12期