乡村义务教师_乡村义务教导的非正式制度环境

乡村义务教导的非正式制度环境

［4］笔者认为，从我国第三部门生存发展的现实情况来看， 我国的第三部门不是与政府有着千丝万缕的联系，就是为了 组织本身或部分利益集团的利益而具有一定的营利性，完全 独立于政府和市场的第三部门是不存在的。为避免概念的含 混不清，考虑到政府和市场本身也是一种制度安排，我们更 愿意将第三部门认为是一种以公共利益为目标取向、以志愿 方式提供公共物品的制度安排，慈善组织则是这一制度安排 的载体，捐赠是该组织的主要行为方式。

从经费构成看第三部门投入农村义务教育存在的问题 基于上述分析，笔者认为从政府、市场和第三部门这三 个层面来考察我国义务教育经费构成情况是合理的。同时， 为统计的方便，笔者将财政性教育经费归为政府投入，而将 社会捐、集资办学归为第三部门投入，除此以外的事业收入 （包括学、杂费）和社会团体、公民个人办学经费以及学校其他收入都视为市场投入。从政府投入层面来看，近年来， 我国义务教育经费总投入实现了快速增长，2003―2009年， 义务教育经费总投入从2744亿元增长到7250亿元，增加了1． 6倍，其中，2007年比2006年增长了25．9％（见表1）。至 2007年春季，农村义务教育学杂费免除，2008年9月，中国 城乡义务教育全免费。自此，中国义务教育真正意义上实现 了人民教育“政府办”，政府成为义务教育投入的绝对主体。

农村财政性教育经费占农村义务教育总投入的比重从2003 年的83．6％增加到2009年的96．7％，提高了13．1个百分 点在市场投入方面，学杂费是市场投入的重要来源。伴随城 乡免费义务教育的全面实现，市场对义务教育投入急剧减少， 市场投入占义务教育经费构成中的比例呈现大幅度减少的 趋势，2009年义务教育的市场投入占义务教育经费总投入的 比例由2003年的22．0％减少至6．2％（见表2）。同时，民 办义务教育等形式的市场投入在城市尚还有一定发展空间， 而在农村，其发展举步维艰。2009年农村地区的民办义务教 育投入为5．1亿元，仅占民办义务教育总投入的23．0％。

我国第三部门通过自身的不断完善，得到社会各界广泛的支 持与关注，为义务教育发展做出了不容忽视的贡献，充分体 现了第三部门对农村义务教育投入的补充作用。但是从总体 上看，第三部门投入总额少，在义务教育经费构成中占的比 例逐年减少，农村义务教育的第三部门投入占农村义务教育 经费的比例由2003年的1．3％降低到2008年的0．5％（见表3）。同时，第三部对城市义务教育的投入高于对农村义务 教育的投入，特别是初中，2007年第三部门对城市初中的投 入总额是对农村初中投入总额的两倍多。可见，第三部门对 农村义务教育的投入总额只是在最近两年才呈现出增加的 趋势，投入波动大且总量少，占学校经费构成中的比例少。

同时，第三部门对城市义务教育的投入高于对农村义务教育 的投入。这些现状背离了第三部门扶贫济困、扶弱济强的初 衷，第三部门投入农村义务教育受到某种程度的制约。

第三部门投入农村义务教育的制约因素 笔者认为，第三部门将资源投入到农村义务教育要经过 “源”和“流”的过程，形成第三部门筹集、分配资源和学 校（学生）使用资源的一个关系链。基于此，笔者从（第三 部门）筹措资源、分配资源和（学校、学生）使用资源三方 面探寻第三部门投入农村义务教育的制约因素，并据此进行 了以下两项调查研究。一是选择贵州省某贫困县作为调查研 究对象，调查第三部门投入农村义务教育学校的情况，并对 该县30所乡镇学校的90位领导就第三部门投入的相关问题 进行访谈。二是考虑到个人是第三部门投入的最终来源主体， 笔者设计问卷调查个人对捐赠农村义务教育学校的态度以 期探寻出第三部门投入农村义务教育的制约因素。该问卷共 发放500份，收回446份，有效问卷426份，完成率86％，有 效率85％。调查样本的性别构成男性为54．3％，女性为45． 7％。通过对调研结果的分析，笔者将第三部门投入农村义务教育的制约因素简化归纳为经济因素和非经济因素两个 方面。（一）经济因素1．捐赠交易成本高要实现捐赠行为， 捐赠者首先必须选择捐赠对象、了解其现实需求、与受赠者 沟通和交流、选择捐赠渠道、进行资金登记并转移入册以及 了解资金使用情况等，这些捐赠行为前后所花费的成本即是 捐赠的交易成本。从理性经济人行为来看，捐赠的交易成本 越低，个人进行捐赠的可能性也越大。笔者的调查结果显示， 对于“您是否了解当前农村义务教育的现状”，有78％的被 调查者选择“一般、较不了解或完全不知道”，对于“您知 道以何种方式向农村义务教育捐赠”，有53％的被调查者选 择了“不清楚或比较不清楚”。可见有捐赠意愿的个人向农 村义务教育捐赠需要较高的交易成本，分析其原因可归结为 以下几点：首先，政府、第三部门宣传农村义务教育现状的 力度不够，信息不对称导致多数人不了解农村义务教育现状， 增加了捐赠者搜寻受赠对象信息的成本。其次，进行捐赠及 办理免税优惠有繁琐的手续，要耗费大量的时间。对企业家 而言，时间成本的价值远远高于捐赠的直接成本，很多捐赠 者对捐赠及捐赠后的税收减免程序望而生畏。第三，捐赠者 要对捐赠后的资金使用情况进行监督也需要耗费一定的成 本。过高的交易成本耗散了捐赠者的慈善自觉，减弱了社会 个人乐善好施的行为意向。2．捐赠收益低无论基于何种动 机，捐赠者一定是基于对预期收益的追逐才产生出捐赠行为。

［5］一般而言，捐赠者的收益主要有以下两类：一是纯粹地追求心理与精神上的满足感：扶贫济困和回报社会。二是 实现社会影响力的提升，即捐赠者希望通过捐赠行为提升本 人或企业的社会影响力，比如通过捐赠使企业（个人）的品 牌效应增加，最终从捐赠行为中得到间接的经济回报。对于 第二类捐赠者而言，如果没有理想的预期社会效应，他们一 般是不考虑捐赠的。在笔者选定的调查对象中，有38位从未 捐赠过的被调查者均认为捐赠不应索取任何回报，267位捐 赠额度在2000元以下的捐赠者中有88％认为捐赠不应索取 任何回报，90位捐赠额度在2000－5000元之间的捐赠者中有 53％认为捐赠可以有一定程度上物质（小纪念品等）或精神 奖励，31位捐赠额度在5000元以上的被调查者中有82％认为 捐赠可以给予一定的精神奖励。可见，一定的精神与物质奖 励是激励社会捐赠的必要条件。然而，当前急切渴望得到捐 赠的农村义务教育学校多地处偏远山区，信息闭塞，个人、 企业对其捐赠后产生的社会影响力不大。同时，由于当前没 有健全的社会捐赠表彰机制，现有的回报形式如授予荣誉以 及赠予冠名权等均因为呈现临时性的特点显得力度不够。加 之世俗价值观念的影响，一些富人的捐赠可能被曲解为别有 用心，还可能产生负面效应，使富人对于捐赠更是望而却步。

（二）非经济因素1．第三部门失灵义务教育今天所取得的 成就离不开第三部门所做出的巨大贡献，希望工程就是实例。

至今走过22个春秋的希望工程，已发展成为了中国最具社会 影响的民间公益事业，但其筹资中的失灵现象仍然不可避免。“青基会事件”的教训和收获［6］就向我们揭示了第三部 门有失灵的风险。萨拉蒙（Salamon）将第三部门失灵又称 之为“志愿失灵”（VoluntaryFailure），他指出“志愿失 灵”有四个方面的表现：一是慈善不足，即所能筹集到的资 源与公益活动所需资金有着相当大的缺口。二是慈善活动的 狭隘性，即慈善活动所服务的对象一般是某些特定的群体， 而往往是另一些最亟须帮助的社会群体的利益却被忽视，并 由此导致资源的浪费。三是慈善组织的家长主义作风，即慈 善组织的管理者对如何使用资源有极大的发言权，造成组织 内部决策过程的非民主化。四是慈善组织的业余性，即从事 慈善组织工作的人员往往只是具有爱心的业余人员，这就不 可避免地影响到服务的质量，导致资源配置低效。［7］在 我国，由于第三部门发展程度尚浅，各项机制还未成熟和规 范，萨拉蒙所描述的第三部门失灵现象均表现明显。2．税 收减免政策激励效应弱我国当前对社会力量通过第三部门 向农村义务教育捐赠的税收优惠有极大的倾斜。2001年6月7 日财政部、国家税务总局就纳税人向农村义务教育捐赠有关 所得税政策作特别通知，通知指出企事业单位、社会团体和 个人等社会力量通过非营利性的社会团体和国家机关向农 村义务教育的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前 的所得额中全额扣除。该优惠政策的目的旨在激励社会对农 村义务教育的投入，支持农村义务教育的发展。然而笔者的 问卷结果显示，在回答“您是否了解当前向农村义务教育捐赠的税收减免政策”时，有92％的被调查者选择“不太了解 或完全不了解”。可见，由于税法宣传力度不大，一些企业 和个人并不懂得税法，更不了解对农村义务教育捐赠可以税 前扣除，即使有了解的，纳税和抵税的观念也不强等原因导 致税收优惠政策所起到的激励效应弱。同时，还存在一些地 方政府为防止税额减少而不对此政策进行宣传的情况。

完善非正式制度环境建设，促进第三部门投入 上述诸多制约第三部门投入农村义务教育的因素，其根 源并非社会总量资金的匮乏，而是相关制度环境的不完善。

我们可以考虑通过构建一套包括捐赠获得机制（动力机制）、 第三部门管理机制（监督机制）以及捐赠回报机制（激励机 制）在内的联动机制来激励社会捐赠。但笔者认为，捐赠行 为更多依靠慈善文化熏陶、个人行为自觉。因此，本文仅从 构建和完善非正式制度环境方面来探讨第三部门投入激励 问题。非正式制度在不同学派的学者那里有不同的称呼和理 解，归纳起来，非正式制度无非是指人们在长期的社会生活 中经历无数次的博弈后逐步形成的伦理道德、文化传统、价 值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则。完 善非正式制度环境建设，激励第三部门对农村义务教育的投 入，可以从以下几个方面入手。（一）发展第三部门，培育 慈善文化慈善文化所具有的穿透力是使捐赠成为常态的根 本动力，是将慈善转化为个体的自觉意识和社会普遍行为范 式的引力。因此，第三部门的发展与慈善文化的培育是相辅相成的。1．实现第三部门战略转移20世纪90年代，第三部 门特别是中国青少年发展基金会（简称“青基会”）为我国 农村义务教育事业的发展做出了巨大的贡献，一座座拔地而 起的希望小学是第三部门功绩卓著的铁证。如今，城乡义务 教育实现全免费，希望工程提出的让每个儿童有学上的目标 已不再具有现实意义，但这并不意味着第三部门就应退出促 进农村义务教育发展的舞台。当前，农村学校教学硬件设施 配备不足，普及学前一年教育迫在眉睫，教师素质尚需提高， 师资培训亟待加强，留守儿童辍学率反弹、进城务工子女入 学困难等问题都亟待解决。当然，政府是解决这些问题的核 心力量，然而，第三部门在这些方面可大有所为。2004年初， 为解决流动人口子女上学难问题，“青基会”启动的以资助 农民工子女上学为目的的“希望工程助学进城计划”，就是 第三部门战略转移的良好开端。［8］当前，第三部门应适 时调整战略方向，及时关注义务教育发展的新需求，致力于 提高农村义务教育质量，促进教育公平。2．强化公民教育， 塑造慈善理念一个人的慈善理念如果不是从幼小时被灌输 进去，长大后就很难再教化了。［9］培养具有高尚慈善理 念的公民，需要全社会长期不懈地共同努力，其中，家庭、 学校都应该承担起相应的责任。首先，要重视家庭教育中慈 善理念的培养。从一般意义上说，家庭的长期教育和熏陶将 决定一个人的性格和品行。所以，仁爱之心、慈善理念从家 庭教育开始最为适宜。当然，家庭慈善教育要培育现代公民所必须具备的“博大”的社会责任心和道德感，其教化绝非 家庭内部的简单说教。这需要在家庭生活的点滴事务中，努 力养成孩子感恩、利他的美好人格，逐渐培养孩子尊重生命、 奉献社会的利他意识。其次，实现学校教育中慈善教学内容 的渗透。学校进行慈善教育可以培养年轻一代的善良之心、 同情之心等健康情感，确立起助人为乐的理念和正确的消费 观念。目前我国学校教育内容中对慈善行为很少关照，更谈 不上形成相对完善的慈善教育教学体系。完善学校慈善教育， 我们可以根据不同教育对象的具体情况，分年级、分阶段地 在以思想道德课程为主、其他课程教学为辅的教学过程中渗 透慈善教育内容或组织实施慈善教育活动。（二）提高办学 质量，开发社会资本1．努力提高办学质量，改善义务教育 投入环境客观上看，教育经费不足而引起的教学物质条件落 后是教学质量不高的重要原因。然而，在正视农村义务教育 发展客观物质条件不足的同时，我们也不能忽视主观原因引 起的教育质量低下：学校以办学经费不足、教师水平不高为 由对教育质量放任自流，教师以教学条件简陋、设备匮乏为 借口对教育质量漫不经心等。主、客观不利条件的同时存在， 使得农村学校教学质量普遍不高，这势必影响到农村义务教 育学校的社会形象，从而影响到社会各界对农村义务教育的 认可与投入的意愿。然而，我们也看到在客观条件受限的现 实状况下，仍然有穷困却不潦倒的学校，有安贫乐道、甘于 奉献的老师，正在为中国农村教育的发展做出巨大贡献，由此也能得到了社会更多的关注。②可见，农村学校应力求在 逆境中生存，千方百计实现资源利用效率的最大化，教师应 发扬艰苦奋斗、无私奉献的精神，忠于职守，尽职尽责切实 提高教学质量，以改善义务教育投入环境。以质量赢取社会 的认可，才是吸引社会捐赠的有效路径。2．积极开发学校 社会资本，主动争取社会资源社会资本理论的提出对农村义 务教育争取社会各界的捐赠与投入提供了新的视角。社会资 本（SocialCapital）是指存在于社会组织中并能够为拥有 它的主体带来收益的一种潜在能力。［10］学校作为一种社 会组织，不可避免地会与其他社会组织产生广泛的交往与合 作，因而，学校也具有学校社会资本。学校社会资本是指在 合法的前提下，学校与内部、外部的个人或组织在长期交往 合作过程中所形成的稳定的社会关系网络，以及通过这些关 系获取各种社会资源的能力。有研究者对重庆部分中小学校 捐赠收入进行的调查分析显示，在现实中校友捐赠、校庆等 学校社会资本的开发活动在为学校争取捐赠资源、为学生提 供更多资助机会方面发挥着重要的作用。［11］因此，义务 教育学校应认识到社会资本对于学校可持续发展的重要作 用，提高主动筹款意识与能力。学校可考虑在学校总务处下 专设开发社会资本的外联办公室，主要负责学校社会资本的 开发与维护，以加强学校与学校外部组织、学生（家长）之 间的密切联系，建立起与外部组织、个人之间稳定的沟通渠 道。同时，该部门应负责对学校毕业生的资料进行记录，加强与他们的联系与沟通，利用寒暑假积极开展校庆、校友回 访等活动，将众多潜在的社会资本开发出来加以有效利用， 以推动社构建第三部门投入农村义务教育的非正式制度环 境会对农村义务教育的关注，激励第三部门投入，最终使学 生受益。注释：①此处的民办义务教育投入即是指社会团体、 公民个人办学经费。相关数据根据《中国教育经费统计年鉴》 （2008年）整理计算而得。②2003年，徐本禹放弃读研的机 会，赴贵州省大方县大水乡大石小学支教，以实际行动改变 着农村义务教育的贫困，此举引起了社会对当地农村义务教 育的关注。从2004年7月至2007年8月，徐本禹收到的为促进 当地农村义务教育发展的社会捐赠（包括物质捐赠）超过600 万元。