金融法制_金融安全与法制建设

金融安全与法制建设

－、金融安全与经济安全和国家安全 近些年来，金融危机与金融风险防范已成为各国特别关注的问题。这 是因为，金融是现代经济的核心，金融市场是市场经济体系的动脉，是市场配置 关系的主要形式。金融在社会经济发展中处于特别重要的位置，有着不可替代的 作用。金融体系的安全、高效、稳健运行，对经济全局的稳定和发展至关重要。

由于金融业渗透到社会经济生活的各个领域，又是一个特殊的高风险行业，一旦 金融机构出现危机很容易在整个金融体系中引起连锁反应，引发全局性、系统性 的金融风波，其后果远远超出金融业自身，而殃及整个经济生活，导致经济秩序 的混乱，甚至引发严重的政治经济危机。从这个意义上讲，没有金融安全，最终 就没有经济安全和国家安全。这次东南亚的金融风暴及近些年来世界上发生的金 融危机具有普遍警示意义。自1980年以来，世界上已先后有120个国家发生过严 重的金融风险和危机，这些国家为解决金融问题所直接耗费的资金高达2500亿美 元，其后果是十分严重的：1994年，墨西哥发生金融危机，金融市场一片混乱， 外汇储备急剧下降，由1993年底的234亿美元一度减少到只有35亿美元；
成千上 万的中小企业倒闭，就业机会减少150万个，失业人数剧增，经济损失达700亿美 元；
国内资本外逃300多亿美元，金融机构关闭56家，使墨西哥社会、经济的发 展受到严重打击。

1997年阿尔巴尼亚发生的金融危机更是令世界震惊。早在1992年，阿 尔巴尼亚一些“融资公司”非法集资，并以高达96％的超高息吸引着缺乏金融知识 的普通投资者。阿尔巴尼亚全国70％的住户不惜投入毕生储蓄。危机发牛后，酿 成了一场全国性的政治、经济危机。

而1997年下半年开始的亚洲金融危机则严重削弱了东南亚、东亚各国 的经济实力。世界第二经济大国日本自90年代以来经济持续低迷，1997年ll月，四家全国性大金融机构在一个月内相继倒闭，使日本经济雪上加霜。日本政府承 认，日本经济增长乏力，已陷入“零增长阶段”。与此同时，金融危机导致了东南 亚各国失业率上升，引发了罢工、骚动浪潮。金融危机最终导致了政局动荡、社 会不稳。

特别是冷战结束后，和平与发展成为当代国际社会的主流，国家安全 中军事因素的分量相对下降，经济因素的重要性因之上升。随着经济全球化的发 展趋势，国际的合作与竞争日趋激烈，维护国家经济安全成为各国优先考虑的问 题，而金融业作为一国经济的核心被提到更加突出的地位。前美国政治学会会长、 哈佛大学战略研究所所长亨廷顿（SamueIHuntington）最近出版了《文明冲突与 重建世界秩序》一书，在西方轰动一时。在讨论后冷战时代的全球战略时，地列 举了所谓西方文明控制世界的14个战略要点，其中第一条是“控制国际银行系 统”；
第二条是“控制全部硬通货”；
第五条是“掌握国际资本市场”。这也是美国 在经济和金融全球化过程中采取的重大战略步骤。亚洲金融危机发生后，其战略 意图更加明显。最近美国及西方一些发达国家掀起的银行兼并、合并浪潮很值得 我们深思和警惕。他们的目的就是组建金融业的航空母舰，抢占制高点，打一场 金融战争，尽量扩大其在全球金融版图中的地盘。而东南亚国家为解决金融危机 举债借贷，则必须接受苛刻条件，付出昂贵的代价。这一惨痛的教训应该认真汲 取。

因此，在经济全球化的大趋势下，在参与国际合作与竞争中，如何提 高抵御金融风险的能力，维护国家的金融安全和经济安全，是国际社会特别是发 展中国家亟需解决的重要课题。各国金融危机已经反复证明，如果一国在防范金 融风险问题上认识不足或处理不当，就会威胁到自身的经济安全乃至国家安全；

而一国的金融风险、金融危机就可能会演变为经济危机、政治危机甚至国家危机。

正因为如此维护金融安全，已成为各国金融洁对金融收经营的一个基本要求。许 多国家法律都明确规定：国家利益要求有一个安全与稳定的金融体系。

二、各国金融危机的法律防范与国际金融监管立法 （一）亚洲金融危机的根源及法律制度的缺陷 很多人在研究：为什么以经济增长迅猛著称的东南亚，会发生如此严 重的金融危机？ 人们已经认识到，引发这场金融危机，国际投机集团扮演了一个狙击手的角色，但深层的原因还在于：亚洲国家在经济发展过程中存在一些共同问题， 其中包括不合理的经济结构、不健全的金融体制、粗放型的增长方式、滞后的基 础设施建设等等。作更深入的分析，必须指出，亚洲金融危机尽管起因于外部的 货币投机冲击，但是从根本上讲是一次自源性的危机，它是货币危机、银行体制 危机、债务危机、清偿力危机的综合表现。

1997年巴塞尔银行监管委员会主席德·斯旺对导致金融风险特制国际 银行系统“；
第二条是”控制全部硬通货“；
第五条是”掌握国际资本市场“。这也 是美国在经济和金融全球化过程中采取的重大战略步骤。亚洲金融危机发生后， 其战略意图更加明显。最近美国及西方一些发达国家掀起的银行兼并、合并浪潮 很值得我们深思和警惕。他们的目的就是组建金融业的航空母舰，抢占制高点， 打一场金融战争，尽量扩大其在全球金融版图中的地盘。而东南亚国家为解决金 融危机举债借贷，则必须接受苛刻条件，付出昂贵的代价。这一惨痛的教训应该 认真汲取。

因此，在经济全球化的大趋势下，在参与国际合作与竞争中，如何提 高抵御金融风险的能力，维护国家的金融安全和经济安全，是国际社会特别是发 展中国家亟需解决的重要课题。各国金融危机已经反复证明，如果一国在防范金 融风险问题上认识不足或处理不当，就会威胁到自身的经济安全乃至国家安全；

而一国的金融风险、金融危机就可能会演变为经济危机、政治危机甚至国家危机。

正因为如此维护金融安全，已成为各国金融洁对金融收经营的一个基本要求。许 多国家法律都明确规定：国家利益要求有一个安全与稳定的金融体系。

1997年巴塞尔银行监管委员会主席德·斯旺对导致金融风险特别是信 贷风险的成因的精辟分析，对我们是很有启发的。

他认为第一类主要成因是宏观经济的不稳定。通胀率居高不下，在宏 观经济周期的顶峰期，银行往往过度乐观而超量放贷，进而引发泡沫经济，这是 导致近几年日本银行业衰弱的主要原因。

第二类主要成因是未成熟的金融自由化。金融自由化从长远看提高了 金融资源配置的效率，也加剧了金融业竞争。然而金融管理者、经营者目前缺乏 足够的技能去有效控制伴随金融自由化产生的金融风险。金融自由化带来的系列 不良影响在90年代初的墨西哥、巴西相继发生。当局者已从金融危机中汲取了深 刻的教训：即金融自由化必须有一个强有力的风险管理系统作保障和支持。第三类主要成因是政府介入。国有商业银行经常被用来为政府支出提 供低息贷款，一些私有银行也被迫对特定地区、特定行业发放贷款，从而具有了 半财政性质。这些活动从中长期都削弱了银行的实力。

第四类主要成因是不合理的内部控制机制。

最后一个主要成因是不健全的市场基础构架。他强调，不完善的会计 系统、不完备 的信息披露制度、滞后的法规建设都阻碍银行业的有效监管和市场规则的 运行。

人们已经注意到无论在经济和金融方面，受到金融危机冲击的国家都 存在严重的缺陷。但是，必须指出，亚洲金融危机还存在深层的法律原因，德· 斯旺分析的五个成因不向程度地都和金融法制有关。从各国发生的金融危机看， 金融风险主要有两种类型：一类是市场性风险，它纯粹由市场的不确定性导致， 也就是说，即使是成熟的市场、规范化的经营也不可能避免的正常风险，如利率 和汇率风险等；
另一类则属体制性或机制性风险，它是由于市场经济体制不完善 或尚未建立，规则不清，内外监督不力，不确定空间增大而导致的风险，如信用 风险、犯罪风险、政策风险和管理风险等。这类风险恰恰都与金融法制不完善有 很大关系。联合国亚太经济和社会委员会于1998年4月发表的“亚太地区经济社会 调查”年度报告认为：这次金融危机暴露出受冲击国家的金融部门的许多严重缺 陷。这些缺陷不仅体现在金融机构方面，而且体现在监管这些机构的法规方面。

报告特别强调防范金融危机重在健全机制。

在金融法制上为什么会形成这种缺陷？应当指出，这种缺陷除了由于 金融法制在发展过程中自身不完善，还和人们对金融法制认识的误区有关。

随着全球以金融自由化、金融国际化、金融一体化、金融证券化为特 征的金融变革不断发展，各国法律制度对金融立法同样经历了 从管制（COntrOl）到监管（Regulation）和放松监管（Deregulation） 的立法变化。问题在于，亚洲一些新兴国家接受了这种概念后，把法律上的“监 管”和“放松监管”错误地理解为“取消金融监管”或对金融“不加监管”。实际上，放 松监管要求的是利率自由化和国内金融市场的 开放。在这个基础上强调的是有效监管。因此，一些发达国家和地区不仅监管立法非常健全，而且有一整套十分严密的监管体系和制度。然而，东南 亚国家为吸引外资，自80年代起，先后推出了一系列的金融改革措施，但是在开 放过程中却疏于建立和健全金融监管的法律制度。以泰国为例，1992年4月泰国 实现了经常项目自由兑换；
1994年又很快实现了对资本项目的自由兑换。但是， 泰国却没有建立完善的金融监管体系及法律制度，缺乏有效的金融监管，从而使 整个国家经济缺少必要的“防火墙”。

（二）运用法律手段防范金融风险，用立法推动金融改革 综观世界各国，金融风险、金融危机并不纯粹是一个金融问题，它往 往是一国经济、社会、法律乃至政治问题的综合反映。因此对金融问题的整治， 同样需要行政手段、经济手段和法律手段的综合运用。从发展趋势看，各国政府 越来越注重运用法律手段防范金融风险，保障金融安全。

国际商业信贷银行事件后，美国联邦政府立即颁布了《加强对外国银 行监管法》。英国金融动荡后，为了保障金融体系的独立性和金融安全，于1997 年对金融监管体制进行重大改革，通过立法授予英格兰银行货币政策决定权。墨 西哥金融危机后，在国内融资方面，拉美一些国家不断完善和补充有关直接融资、 债券和股票市场方面的法律制度，其目的是运用法律手段为本国经济的增长提供 稳定和可靠的发展基金，改变过去主要依靠外资，特别是短期资本支撑经济的局 面。

亚洲金融危机后，有关国家纷纷加强金融立法以保障金融安全。1997 年以来，日本政府先后向国会提交了《金融监督厅设置法》、《银行法》、《禁 止垄断法》、《存款保险法》、《稳定金融机构紧急措施法》等有关金融法案。

日本首先通过立法决定设立金融监督厅，由大藏省的金融审查部门和证券交易监 管委员会合并而成，提高金融监管部门的独立性，加强对金融机构的监督和管 理；
要求从事国际业务的银行必须使自有资本达到总资产的8％；
从事国内业务 的银行使自有 资本达到4％，达不到上述标准的银行将被勒令停业或受到行政上的 严厉处罚。

各国金融实践证明：要保障金融安全，不深化金融改革，不从根本上 解决金融安全的体制性障碍，再好的调控手段都不管用；
没有法律规范，不依法 进行强有力的金融监管，也不会有良好的金融秩序和金融安全。（三）世界金融一体化条件下的国际金融监管立法 作为世界经济全球化的必然结果，世界金融一体化、金融自由化已成 为当前世界经济全球化趋势的一个重要特征，对世界经济产生了广泛而深刻的影 响。在全球金融服务贸易市场进一步开放的同时，国际金融风险不断加大，一些 国家特别是发达国家银行跨国经营发展迅速，金融同业竞争加剧，传统的由银行 所在国依本国法实施的监管远远解决不了日益突出的跨国银行经营的安全性问 题，金融监管难度越来越大。各国在加强国际金融服务贸易立法的同时，又加强 了国际金融监管立法。

必须指出，倡导金融自由化并不是也不能要求有关国家彻底取消政府 对金融监管的责任。国际金融业风险监管的对象是一个急剧变化的市场，因此事 实上，国际上各种监管机构一方面不断颁布新的协定和文件，金融监管从来没有 像今天这样紧跟市场；
另一方面，新的金融工具层出不穷并形成新的市场，从而 不断提出新的监管课题。可以说，金融监管的特点就是用法律的变化来管理变化 的市场。

在国际金融监管立法方面，最弓！人注目的是巴塞尔委员会和巴塞尔 协议体系。在国际清算银行主持下，1975年2月成立“巴塞尔银行规章条例及监管 办法委员会”，简称“巴塞尔委员会”（BasleCommittee）。巴塞尔委员会自建立以 来，对国际金融监管发布了一系列准则，这些准则被称为“巴塞尔协议体系”。

1975年，巴塞尔委员会提出了《巴塞尔协议：对银行的国外机构的监 管原则》（以下简称《巴塞尔协议》），该协议确定了国际银行监管的一系列重 大原则，明确规定：任何国外银行机构都不能逃避政府监管，而监管必须有效和 适当，并划分了母国与东道国银行监管当局的责任，从而奠定了国际监管的法律 基础。

由于各国银行法的差异在客观上造成国际金融市场的不公平竞争，为 防止银行信用的风险，巴塞尔委员会又着手统一了国际银行监管标准，并于1987 年11月通过了《统一国际银行资本衡量和资本标准的建议》，规定了银行资本充 足率，即银行资本与其资产的比率不低于8％。

1997年初，巴塞尔委员会公布《利率风险管理原则》，共12条。十二 原则详尽规定了银行应当建立的综合性的利率风险管理机制。1997年9月，巴塞尔委员会义公布了《银行业有效监管核心原则》（以 下简称《核心原则》）。这是因为，现有的银行风险监管办法已经不适应变化了 的金融风险。如1993年底，巴林银行的资本充足率远远超过了8％的法定要求。

到1995年1月底，人们还以为巴林银行是安全的，但到了1995年3月，巴林银行却 因破产而被接管。因此，由于人为的失误或欺诈以及缺少有效监管措施，同样会 带来风险。《核心原则适应国际银行业的变化和银行监管的新趋势，归纳了25 条原则，突破了《巴塞尔协议》单纯依靠达到资本充足率规定防范金融风险的局 限性，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原 则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。

（1）强调对银行业有效监管的原则，是为了对市场缺陷发挥积极的 补充性作用，而不是人为地替代或扭曲市场的作用；
监管措施不能影响和抑制银 行业务的正常发展以及金融创新活动的深入进行；
金融市场在不断发生变化，银 行的监管方式也应相应作出调整；
有效的银行监管并不是万能的。首先，监管本 身不能也不应绝对保证不出现银行倒闭；
其次，在缺乏稳健的宏观经济政策的情 况下，银行监管者的任务实际上是难以 完成的。

（2）强调监管的全程化，推行全面风险管理。从制定银行开业标准 和审批开业申请（包括注册资本、机构设置、组织结构和业务范围等）开始，到 审慎监管确保银行制定并执行合理的发展方针、业务程序，以及建立管理信息系 统和风险防范系统等，将监管贯穿于银行运行的全过程。

（3）强调建立银行业监管的规范化系统，并将其作为有效银行监管 的重要前提，这一系统不仅具有明确的责任和目标，而且还须具备完善的银行业 监管的法律体系，监管机构依法监管，被监管者的正当权利受法律保护，监管者 和被监管者都受到法律约束。

（4）注重建立银行自身的内部控制制度和风险防范约束机制。

（5）对银行业的监管必须是持续监管，监管方式可采用现场与非现 场稽核并重，合规性与风险性监管并重，对银行管理层与对整个机构运作的监管 并重和内部与外部监管并重等。

（6）对跨国银行机构的各种银行业务实施全球统一监管。要对银行业重要风险领域及其监管的关键组成部分制定标准，促进各国监管机构建立长期 联系和交换信息，防范市场风险可能带来的灾难性后果。

必须指出，从近年来各国对金融业的监管和相关的国际立法，我们可 以看出有以下特点和趋势：第一，对跨国金融机构的市场准人问题，强调母国和 东道国监管当局的双重认可。市场准人始终是国际金融业监管的首要问题。值得 一提的是，各国金融监管当局关于本国市场准入条件限制已经并不局限于本国法 律对该金融机构的基本要求，而把母国对其是否有完善的监管也作为外国金融机 构市场准入的重要前提。也就是说，各国在审批外资金融机构时非常关注该金融 机构是否受到有综合监管能力的母国当局的监管，否则将严格控制或禁止该国金 融机构进入本国市场。

第二，金融监管的重心扩大到证券市场，并对银行和证券公司进行联 合监管。这是因为，在过去十年中金融主体业务发生了巨大的变化。十年前，国 际融资以银行贷款为主，因而主要的金融中心也是银行中心，十年来，证券融资 业务发展很快，商业银行的部分传统业务让位于企业融资、股票发行和机构资金 管理等投资银行业务，因此金融监管当局监管的主要风险已不仅仅是与贷款有关 的信用风险，而且包括与证券交易业务有关的交易风险。

长期以来，国际银行业监管和国际证券业监管是各自为政，监管方式 和标准也不尽一致。银行监管传统上依赖于直接管理和“秘密监管”，证券监管则 倾向于更大程度地依赖市场约束和信息披露。然而，近年来，特别是在一些发达 国家，金融机构之间的界限变得越来越模糊，银行业、证券交易、资产管理和保 险越来越多地合并在一个集团或公司中。例如，当巴林银行倒闭时，其负债中有 相当一部分与它的证券和其他非银行业务有关。最近，美国花旗公司和旅行者公 司宣布合并组建成花旗集团，这种集商业银行业务与证券、保险业务于一身的做 法，同美国沿用多年的不许商业银行经营非银行业务的法律相抵触，对美国银行 法提出了挑战。为此，人们普遍认为在法律上应以相同的监管标准管理银行和证 券业。1993年1月，由巴塞尔委员会发起，成立了一个非正式的证券、保险和银 行业三方小组，这是第一次由三个部门的监管者联合处理有关金融结合企业的风 险。

联合国亚太经济和社会委员会于1998年4月发表的年度报告，建议各 国政府要针对整个金融市场建立起一套综合的完整的监管体系。建议的依据是， 现在很多银行和非银行机构在不同的金融市场上进行大量的直接的或间接的交 易。在现存的监管体系中，监管机构是分割的，无法有效监督金融机构的活动及其风险。

第三，全球金融一体化带动金融监管全球化。实践证明，同期性全球 金融市场动荡反映了国际金融的一体化。泰国发生的金融危机首先触发了地区性 金融危机进牵动全球市场，不仅证实了金融一体化的存在，而且表明各个国家和 地区的金融交叉融合已经到了十分紧密的地步。随着金融风险在国家之间相互转 移、扩散的趋势不断加强，加强金融监管的国际合作变得日益重要和迫切，全球 性统一监管成为大势所趋。在全球性统一监管的进程中，国际银行监管机构巴塞 尔委员会发挥了重要作用。除此之外，还出现了许多区域性的金融监管委员会。

我国目前已参加了国际货币基金组织、国际清算银行等8个国际性的 金融组织或会议，直接参与了巴塞尔委员会关于《银行业有效监管核心原则》的 讨论。中国金融业逐渐融入世界金融市场，并加强与各国金融监管当局的合作与 交流，这对维护我国金融业的安全稳健运行有积极意义。

三、重视国内金融隐患，依法治理金融，保障金融安全 （一）亚洲金融危机与中国金融安全 亚洲金融危机发生以后，人们非常关注中国受到什么影响。相比较亚 洲其他国家风险因素，中国经济未受亚洲金融危机直接冲击，究其原因：
第一，党中央、国务院对加强金融监管、防范金融风险工作十分重视。

1993年下半年，党中央、国务院就及时采取了整顿金融秩序的一系列措施；
严肃 查处了一大批金融违法违规案件，同时解决了在一些地区和金融机构发生的金融 风险隐患。实践证明，这些决策和措施是非常及时、正确的，为防范金融风险创 造了有利条件。

第二，国民经济稳定发展，成功的宏观经济调控实现了低通胀下的适 度高增长，综合国力增强，提高了风险预防和承受能力。

第三，我国政府成功地促进了产品出口，外贸连年顺差，我国外汇储 备居全球第二位，国际支付力较强。

第四，人民币目前还没有实现在资本项目下的自由兑换，国际游资对 我国的冲击受到限制。第五，我国的外资外债结构较为合理。自1978年对外开放以来，我国 累计利用外资超过3600亿美元，其中外商直接投资约2200亿美元。合理的外资、 外债结构使大规模国际游资套利投机的可能性大为降低。

第六，随着金融体制改革的不断深化，中国金融法制建设取得了突破 性的进展。特别是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等一大批 法律法规的相继颁布实施，奠定了中国金融法律体系的框架，中国金融事业已经 开始步入法制化、规范化的轨道，以法律为保障的金融宏观调控日益走向成熟。

（二）化解金融风险隐患，依法治理金融 总的来看，我国金融业在改革开放中稳步健康地发展。但必须指出， 在我国金融业中也隐藏着较大的金融风险隐患。客观地分析这些金融风险隐患的 表现形式和产生原因，采取切实有效的措施，防范和化解金融风险，是保障我国 金融安全与健康发展的突出任务。

我国金融风险隐患的主要表现如下：
1，银行资产质量恶化，不良贷款比重较高 从银行角度看，庞大的银行不良债权已成为国有商业银行金融风险的 主要部分，也成为金融体制改革中的最大难题。

导致这类风险的原因，除了银行内部管理不善外，主要是长期以来积 累的体制性、机制性的因素，包括受传统计划经济体制的影响， 国有企业建设资金过分依赖银行贷款；
银行信贷资金财政化。1992 年、1993年上半年产生的“泡沫经济”、近几年经济体制和企业制度改革中的负面 影响和一些地方投资决策严重失误也是造成银行不良贷款比重较高的一个重要 原因。特别值得注意的是，部分地区、部门和单位，有人负责决策，却无人承担 风险；
有人负责花钱，却无人负责还钱，致使银行债权难以落实，潜伏着很大的 风险。

2.一些地方乱设金融机构、乱办金融业务、乱搞集资活动的问题比较 严重 社会乱办金融，严重冲击了正常的金融秩序。一些地方和部门置国家法律于不顾，越权审批和擅自乱设金融机构。直接从事或变相 从事金融活动的各类基金会、互助会、储金会、股金服务部、结算中心、 投资公司等，几乎遍布全国各地。这类组织实际上已办成了金融机构。从法律角 度而言，一些地方和部门在防范金融风险的第一道防线-市场淮人上就留下了很 大的隐患。轰动全国的“沈太福非法集资案”以及“邓斌案”就是例证。

值得注意的是现在有的地方政府违反《预算法》关于“除法律和国务 院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定，擅自发行地方政府债 券，或变相发行地方政府债券，到期无力偿还，给财政和银行造成很大被动。

除此之外，金融机构业务经营违规问题较多。从法律上而言，首先表 现为不正当竞争。金融业不正当竞争现象比较普遍，如提高或变相提高利率吸收 存款，放松现金和帐户的管理以拉拢客户；
一些单位为逃避监管，采取造假数字、 假帐、假报表、私设帐外帐掩盖真实经营状况，严重威胁金融业的稳健运行。

3.证券、期货市场和股份制改革运行不够规范 近年来，我国证券、期货市场一直存在大量违法违现行为。一些国有 企业和金融机构，逃避国家监管，违规进行境外期货交易，给国家造成巨额损失；

一些证券经营机构和企业（包括上市公司）与少数银行机构串通，利用银行信贷 资金在股票市场兴风作浪，牟取暴利，将股市的投机风险引入银行体系。近年来， 股市和期货暴涨暴落，投机和金融犯罪行为时有发生，无一不同证券经营等中介 机构的不规范行为密切相关。

至1997年底，全国的上市公司已达745家，但素质参差不齐。一些地 方和部门把上市当作企业解困的办法，把上市当成扶贫的手段，却不注重按照《公 司法》的要求转换企业内部的经营机制，建立现代企业制度。正如有的经济学家 所批评的：“目前一些企业，吃完财政吃银行，吃完银行又吃股民”。一些素质很 差的企业，也想办法包装一下，搭配上市。这种风险隐患是值得注意的。

4.不合要求、不规范运作的非银行金融机构较多，干扰正常的金融秩 序，部分非银行金融机构陷入困境 近两年我国已先后发生的中银信托破收购、万国证券被合并、光大国 投被债务重组和中农信被关闭等一系列重大事件，反映了一些非银行金融机构存 在的严重问题。多年来，我国金融信托业运作不规范。截至1996年底，全国共有信托 投资公司244家。由于自有资金光天不足，资金来源少，信托机构往往采取种种 手段与银行争存款，争资金，甚至用高息揽存，高息拆借等违现方式满足资金要 求。同时，信托投资公司还将高成本的资金大量投向房地产、证券等行业，市场 风险极大。

我国城乡信用社问样存在发展过快，超范围经营，资产质量偏低，风 险度较高的情况。到1997年6月底，全国有农村信用社49532家，县联社2408家， 其中少数不能及时支付到期债务。值得注意的是，个别城市信用社股权被个人控 制。

5.外债风险隐患日益显露 改革开放以来，我国外债工作取得了巨大成绩，对加快我国经济建设 和提高综合国力起到了举足轻重的作用。我国外债结构合理，债务率和偿债率保 持在国际公认的警戒线和国家宏观控制的范围内。但是，其中存在的风险隐患也 值得注意：第一，我国外债增长速度过快，从1980年到1997年外债余额增长了28 倍，1994年成为继巴西、墨西哥之后发展中国家第三大债务国。第二，我国外债 管理多头对外，我国官方的借款窗口有：对外经济贸易合作部、财政部、中国人 民银行、农业部和中国银行等。同时，还另设立了一个对外筹资窗口，负责在境 外发行国际债券。第三，国内金融机构作为我国对外借债的主要窗口单位，是国 家外债风险和企业外债风险的中介和桥梁。

至1997年底，国内金融机构外债为425.3亿美元，占我国外债总额的 32.4％。由于企业经营状况不好，一旦企业外债不能及时、足额地偿还，企业的 外债风险就会转嫁为金融机构的债务风险。第四，外商投资企业的外债问题有可 能成为金融风险隐患。除此之外，在外资企业中还有一种“隐性外债”，如部分外 商投资企业采取私下协议，由中方向外方股东惜款，并规定借款的利率、期限和 偿还方式。这种隐性外债不仅规避国家外债登记和外债规模管理，而且还使中方 企业承担较大的利息风险和汇率风险。第五，部分外债项目效益不佳，一旦到期 会发生偿债困难的问题，第六，有的企业和金融机构利用其海外分支机构对外非 法融资或变相借款，实际自己使用，这些做法扩大了我国的外债规模，带来了潜 在的债务风险。如何严格控制外债规模，保持合理结构，规范和加强对外债总量 和结构的统一监管，严禁地方和企业非法境外融资和变相借债，切实防范外债风 险是我国防范金融风险面临的一个重大问题。6.金融犯罪特别是金融诈骗犯罪日益突出 金融犯罪是典型的市场经济犯罪，与一般的经济犯罪相比，具有更大 的社会危害性。首先，金融犯罪的数额巨大，在我国发生的金融犯罪案件所涉及 犯罪数额往往是几千万，甚至是几亿、几十亿；
其次，金融犯罪多数是白领犯罪 特别是内部人员犯罪；
再次，金融犯罪多数是智能犯罪、高科技犯罪。近几年来， 金融犯罪增加，金融诈骗、金融抢劫等犯罪活动猖撅，大案要案不断发生。从1993 年下半年到1996年9月，金融系统发生的各类经济案件累计为9334件，发生的金 融诈骗案件3783件。金融犯罪已成为国内外众多犯罪分子的首选目标。

必须指出，我国当前的金融风险是长期以来逐步积累的，原因比较复 杂，相关因素很多。既有过去旧的经济体制弊端问题，有内部管理问题，有经济 行为不规范问题，还有金融立法滞后、执法不严问题，等等。这也正是我国在金 融发展的过程中，要致力解决的金融法制如何与金融市场、金融改革协调发展的 问题。

（三）把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道 江泽民总书记在党的十五大报告中明确要求：“依法加强对金融机构 和金融市场包括证券市场的监管，规范和维护金融秩序，有效防范和化解金融风 险。”党中央、国务院于1997年明确提出了力争用三年左右时间大体建立与社会 主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系的 目标。为努力完成党中央、国务院提出的奋斗目标，当前应特别注重加强金融法 治，并要求把一切金融活动纳入规范化和法制化轨道。实践证明，法治是解决机 制、体制薄弱环节的最有效手段之一。

把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道，是党的一五大提出的“依 法治国，建设社会主义法治国家”基本方略在金融领域、金融活动中的具体体现。

它要求全国上下特别是在各级领导中真正树立金融法治观念，要求一切金融机构 和金融市场的运作以及一切金融活动部必须依据法律、符合法律，不得与法律相 抵触，即在金融领域里同样必须坚持“有法可依，有洁必依，执法必严，违法必 究”的法治原则。

把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道，是我国金融体制上的一场 深刻变革，建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系的过程，实质上也是金融法治化的过程。国内外实践证明， 这三大体系的互相制约、互相促动和整体磨合，主要是依靠一套行之有效的法规。

只有有了健全而坚实并得到有效实施的社会主义金融法律制度，才能从根本上解 决金融体制、机制和制度方面的问题，从而为金融业的良牲循环创造良好的法治 环境。

把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道，是有效防范和化解金融 风险、保障金融安全的基本前提。它要求必须依法治理金融，依法规范和维护社 会主义市场经济的金融秩序，大力整章建制，依法加强对金融机构和金融市场的 监管和调控，依法严惩金 融犯罪和违法违规活动，努力消除金融运行中的种种弊端和风险隐患，从 而为金融业健康发展奠定良好基础。

四、思考与建议 （一）在经济全球化的大背景下，处理好坚持改革开放和维护国家经 济安全的关系 金融一体化、自由化和金融服务业逐步开放是经济全球化发展的一种 表现和趋势，特别是1997年，70多个国家和地区签订的《全球金融服务贸易总协 定》（以下简称《服务贸易总协定》）将影响到全球95％的金融服务贸易。发展 中国家正逐渐融入世界金融体系，世界各国在经济上和金融服务业上互相依赖互 相开放的程度进一步提高，金融领域的全球化已经先于其他领域提前到来。

对外开放是我国一项长期的基本国策。现在国与国之间的经济联系日 益紧密，相互影响越来越大，我们不可能关起门来搞现代化建设，不可能回避经 济全球化的趋势和激烈复杂的国际竞争。问题的关键在于既要敢于、善于参与国 际合作与竞争，又要充分利用各种有利条件和机遇来发展自己，增强我国的国际 竞争力，同时也要清醒认识和及时防范其中可能带来的各种不利影响和风险，趋 利避害，掌握主动权。

在经济全球化的大趋势下，既要看到国际资本流动为经济和社会的发 展所作出的积极贡献，也要看到由此而形成的挑战和风险。发展中国家金融业和 金融服务贸易的总体竞争力还较弱，金融市场不发达，金融体系也比较脆弱，金 融监管能力有待提高。特别是发展中国家与发达国家的经济发展水平和金融自由化程度尚有很大差距，发达国家利用自由化，凭借自己的雄厚经济实力对发展中 国家施 加压力，要求它们承担与其本身经济条件和法制基础不相适应的自由 化进程和速度，是不公正的。必须指出，即使从法律上而言，都不存在普遍适用 的自由化。《服务贸易总协定》允许发展中国家在市场准入方面，可以根据国内 政策目标和服务业发展水平，逐步实现金融服务业自由化，促进发展中国家更多 的参与。在开放过程中，保持本国金融服务体系的稳定性和安全性是最为重要的。

总之，金融对外开放要同本国经济发展水平和金融业发展水平、经济 改革和金融改革深化程度、客观调控能力和监管能力等水平相适应。任何超越或 严重滞后都不利于本国经济和金融业的发展。

（二）进一步加快经济改革步伐 由于我国目前所面临的金融风险问题，不是单纯的金融问题，而是经 济和社会发展过程中诸多矛盾的综合反映，因此，对金融风险的防范和化解，也 不仅仅是金融领域的工作，而需要全方位的改革。首先，要加快国有企业改革步 伐，建立现代企业制度，积极稳妥地发展和完善资本市场，提高直接融资比重， 减轻金融机构的融资压力。其次，继续深化税制改革，加强财政资金管理，避免 信贷资金财政化。还有最重要的是强化宏观调控，继续实行适度从紧的财政货币 政策， 以及积极稳健的外贸、外汇政策，在保持国民经济稳定增长和低通胀 率的同时，继续保持国际收支的基本平衡，保持合理的外贸顺差和充足的外汇储 备，进一步增强我国抵御国际投机势力和国际金融风波冲击的能力。

（三）完善金融立法，强化金融执法 金融法律、法规是我国实施金融监管，保障金融安全的法律依据，也 是金融监管规范化、法制化的根本保证，金融市场作为经济体系运作的核心部分， 涉及面广，应是法律法规较为健全的有序市场，但我国恰恰在金融立洁方面还不 够健全、完善。

我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段，如《证券法》、《期 货法》、《信托法》等，是亟待加强监管的重点。随着经济体制改革的深化和《公 司法》的颁布实施，股票、债券、投资基金等融资形式日益发展，但由于《证券法》一直未能出台，使我国证券市场的许多问题在法律上没有予以明确规定，比 如我国证券主管机关、证券交易所、证券经营机构、证券中介机构的法律地位、 权利、职责、法律责任、业务范围、相互关系等都没有十分明确的规定。我国信 托业发展起落较大，很大程度上是由于无法可依。中国实行信托制度，有近一个 世纪的历史。改革开放后，信托业获得长足的发展，但也存在不少问题。当时发 展信托业，主要是根据1980年《中国人民银行关于积极开办信托业务的通知》；

1986年中国人民银行又颁发了《金融信托投资机构管理暂行规定》，但随着金融 体制改革的不断深化，尤其是金融业分业管理，上述规定已不能适应信托业发展 的需要。可以认为，我国信托业中的风险隐患，除体制不顺、监管不力外，很大 原因是信托立法滞后，对信托业缺乏应有的法律规范和保障。目前亟需从法律上 界定信托公司的功能和业务范围，规范信托行为，使信托业依法稳健发展。我国 的期货纠纷是在市场经济条件下产生的新型案件，既有金属、粮油、石油、建材 等商品期货交易纠纷，又有外汇期货和原来的国债期货交易纠纷，法院受理的案 件金额一般都在几百万元至几千万元之间。由于我国目前《期货交易法》等法律 尚未出台，在案件审理中如何适用法律就遇到不少困难。建议加快、加强金融立 浩特别是证券、信托、期货立法，健全、完善我国金融法律体系，尽快改变金融 市场重要法律法规不全、某些重要金融活动无法可依的现象。

在完善金融立法过程中，还应加强研究法律、法规的可操作性问题。

金融监管所要求的是有效监管，从法律规范的表现上应尽可能细致、具体，具有 可操作性，例如，可以研究对金融机构、金融市场的监管，如何从立法上量化和 强化与金融监管有关的经济、技术指标，从而从法律上建立金融监管指标体系， 包括金融机构资产质量、特别是信贷资产质量、资产的流动性、经营的合规性和 效益性、内控制度及执行情况、商业银行的资产负债比例管理等方面的分解指标， 以保证国家对金融活动的运行状况和管理过程进行有效监控。

必须强化金融执法。坚决执行市场准入、从业资格和分业经营等制度。

要赋予中国人民银行、中国证监会等国家金融监管机构以重大的权力，并使之在 运作上保持独立性。各国金融执法实践表明，这些机构在确保有关法律的实施、 维护金融市场秩序、监管各类金融机构的行为以及及时采取措施、纠正违章行为 和遏制金融犯罪等方面，都起着非常重要的作用。中国人民银行作为金融监管部 门可以行使行政处罚权，但法律规定央行对非银行金融机构只有警告和3万元以 下罚款的行政处罚权。规定过于原则和简单，使央行在实践中不好操作，而且制 裁的力度也不够，违法的成本太低，惩罚的数额远远低于违法行为所得到的收益。

除此之外，必须充实金融执法队伍，提高金融执法人员的专业素质和道德素质，每个执法人员都应成为自身监管领域内的执法专家。

要严厉惩治金融犯罪和违法、违规活动，特别是要认真分析大案要案 和违法违规案件的原因、特点、规律和教训，采取强有力的措施，坚决遏制大案 要案上升的势头。要依洁治理金融，加强反腐败斗争。一些国家金融危机不少都 和政界、财界的腐败有密切关系，要按照党中央的要求，切实把金融系统党风廉 政建设和反腐败斗争作为党和国家生死存亡、事关现代化事业成败的大事来抓， 严格管理，严格监督，保证金融安全、高效、稳健运行。

（四）健全国家金融监管体系，加强金融机构内部监控自律机制 对金融机构实施监督管理，包括地律和自律两个层次。他律，即中央 和其他监管卞体依据国家的法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属强制性 监管。自律，是金融机构自身为有效防范金融风险、保障金融安全而建立的自我 监控机制。

就整个监管体系而言，国家对金融机构的监管是最高层次的刚性监管 监督形式。目前我国实行的是中国人民银行和中国 证监会的金融监管体系。中国人民银行是金融监管的主要实施者，负责银 行业、保险业和信托业的监管；
证监会负责对全国证券、期货的监管。要树立人 民银行金融监管的权威地位，强化人民银行的检查权、管理权、处罚权。要完善 央行各职能部门的协调机制及总行与分支机构之间的协调机制。

在强化国家金融监管的同时，还要注意建立完善我国金融机构内部控 制自律机制，这是金融监管的最基本的约束机制，也是国家实行金融监管的基础。

有效的金融监管，必须注重外在约束和自我约束的有机统一。国际银行界亏损倒 闭事件频频发生，究其原因，主要是金融机构内部控制不严所致。完善金融机构 内部控制制度，提高金融机构自律管理水平，成为国际金融业有效监管的又一重 要趋势。

在国家的宏观金融监管和金融机构内部控制中间，当前还应特别加强 金融业同业公会或协会自律性组织建设。这是构建与我国现代金融体系相适应的 新型监管体系中不可缺少的部分。简单他讲，中国人民银行和中国证监会代表国 家执行金融监管，主要是建立和维护公平、合理、科学的金融法制环境。对于金 融业日常经营中经常出现的问题，可以由金融业同业公会按市场规则解决。在金融一体化、市场化的大环境下，金融同业竞争加剧，在“趋利”和“避险”的两难选 择中，不少金融机构往往倾向于“趋利”，容易留下金融隐患，充分发挥金融业同 业公会的金融监管作用，有利于锻炼金融机构自我约束和自我调控能力，有利于 整个金融业走上良性竞争的道路。建议加快银行、信托、证券、保险、信用社等 行业的自律制度建设，建立健全全国同业公会，制定同业公约，规范、协调经营 行为，以切实加强金融行业的自律约束。

（五）理顺政府与企业和银行的法律关系 亚洲国家在这方面的教训是深刻的。由于市场不完备、法制不完善， 就形成了政府对经济的过度干预。1962年韩国颁布了《银行法》，该法规定政府 对银行的贷款对象、利率和市场交易行为都以管制，并通过控制银行达到操纵企 业。在实践中政府直接干预银行与企业的具体操作，经常要求银行向企业特别是 大企业放贷，包括要求银行发放一些风险极高的贷款，严重地损害了银行的权益。

企业也对政府产生了过度的依赖，使企业家们将企业发展的希望寄托在政府身上， 并把精力放倒对政府官员“公关”上，使政府与企业关系扭曲，直至导致腐败。

政府对一些大型金融机构往往也是过度保护，尤以日本为典型，只要 大型金融机构一遏风险，政府就突出地表现出护卫意愿和行为。大型金融机构凭 着政府的保护，不仅经营方式滞后，不能适应激烈竞争，而且违规操作和非法交 易经常发生。日本一些大型金融机构最终破产也是必然的结果。

在我国，目前地方政府对地方金融机构所拥有的绝对控股权以及对金 融业务的导向作用，与金融的效益性、安全性、流动性的经营原则，存在着深刻 的矛盾。我们要加快进行行政体制改革和银行管理体制改革，正确处理市场机制 与政府干预的关系，理顺政府与企业和银行的法律关系。

在处理银行与企业的法律关系中，还要尽快完善破产法，防止变相逃、 废债，保护银行的资产安全。随着我国经济体制改革进程的深入，企业资产的重 组改造已成为国家深化国有企业改革和加大经济结构调整的重要手段，我们既要 积极推进企业改革，又要加强债权管理，确保银行资产安全。值得注意的是：有 些地方政府地方保护主义严重，在改制过程中不规范操作，把企业转制改革看作 是逃废银行债务的“法宝”，假破产，真逃债，直接给银行带来金融风险。但是， 现阶段我国法律法规还不健全，还不能保证在企业资产重组过程中银行债权不受 损失，这是因为：现行法律法规没有明确规定借款人如无偿债能力或故意逃质、 废债应当承担何种法律责任；
地方政府部门往往在破产中起主导作用，而不依法办理。建议尽快完善我国《破产法》，制订与《破产法》相配套的实施细则，对 企业破产中遇到的问题作出切实的可操作性的规定；
同时，针对国有企仆的不同 规模、不同经营、不同贝债状况，分别采取不同的措施，即要以推动改制、鼓励 兼并、规范破产、适度挂帐核销、补充资本金为主要手段，逐步化解国有企业巨 额债务和不良资产，降低资产负债率，为建立新型银企关系创造条件。

（六）大力普及宣传金融基本知识和金融法律知识，增强金融风险意 识和金融法治意识 防范金融风险、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社会大力 普及宣传金融知识和金融法律知识，并在全社会真正树立金融法治观念。

各级党政领导干部和广大企业领导干部，都要学一些金融基本知识和 金融法律知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭 金融手段的本领，学会运用法律手段管理经济，增强维护金融秩序的自觉性和防 范金融风险的能力。各级领导干部要充分认识学一些金融知识和金融法律知识的 重要意义：是发展社会主义市场经济，自觉按照经济规律和金融规律办事的需 要；
是更好地理解和执行党对金融工作的决策和部署，促进金融改革与发展的需 要；
是切实提高依洁管理经济工作和金融工作的能力和水平的需要；
是正确处理 政府、企业和金融机构关系，维护国家金融洽治和改革的权威，保障金融安全的 需要。

在加强金融法治意识过程中，要重视全社会信用观念的建立。诚实信 用原则是市场经济运行的基本原则。由于金融法制信用观念淡薄，信用制约机制 的不健全，整个社会的信用体系和信用关系被严重扭曲。例如：市场主体之间都 缺乏一种最基本的信任感；
举债不还却心安理得成为较为普遍的心态；
资信再差， 仍然不断出现在市场上，无任何制约机制。社会信用体系受到破坏将严重影响我 国经济改革与经济发展，也必然严重威胁我国金融安全。再者，目前还存在国家 信用与社会信用不分离的问题，现在的金融机构的社会信用是在靠国家信用维持。

因此，法律信用意识的增强是提高金融法治意识的前提。

要把是否掌握金融法律知识、具备金融法治观念作为金融系统干部和 金融从业人员的必备素质，作为应当履行的义务，并作为考核晋升的依据。

要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念。构成市场风险 的一个重要原因是投资者的非理性行为。要使公众和投资者对金融工具有正确的认识，并能对违规违法现象予以识别和抵制，形成全社会监督，从而为金融业的 健康发展创造一个良好的法治环境。