【浅谈地方人大常委会组成人员的群体结构】

自地方人大常委会设立二十多年来，对其组成人员的配备是逐步强化的，这也从根本上保证了地方各级人大常委会在依法履行宪法和法律赋予的职权方面取得了令人瞩目的成绩，人大及其常委会在人民心目中的权威日益提高，这是不容置疑的客观事实。但是，也应该清醒地看到，地方人大常委会组成人员的群体结构以及与之密切关联的整体素质，仍然难以适应宪法和法律赋予的责任，人大代表和广大人民群众的要求，以及不断推进的民主法制进程和日新月异的时代发展形势。突出表现在：一是在年龄结构上，普遍存在年龄偏大的现象，未能形成合理的年龄梯型结构。主任、副主任大多为同级党委、政府负责人以及“两院”主要负责人因年龄“过杠”安排过来的，驻会委员中也有相当部分因同样的原因安排到人大常委会的，余下的名额中，能安排年轻些的空间就有限了。即使安排些年龄较轻的人进来，其目的也主要是为了降低“平均年龄”，实现上级提出的年龄要求。二是文化知识结构上，问题是专业人才缺少，未能形成涵盖面较广的知识互补型结构。特别是县级人大常委会组成人员中，学有所长的人员不多，大多为领导干部、企业厂长、经理和方方面面的“代表人物”，而熟悉人大及其常委会运作方法，深谙法律法规，善于监督的专家型的人选尤为匮乏。三是职权行使上，突出的欠缺是审议能力较弱，未能形成理想的权能对称型结构。地方人大常委会组成人员中都存在这样的情况：有的人口头表达能力差，没有相应的文字综合能力，调查研究的方法也知之不多；少数人缺乏参与管理国家与社会事务的热情，存在着怕得罪人的活思想；有的地方人大常委会甚至出现了个别委员一届内一言未发的现象。此外，还存在着结构上的不稳定性和不确定性，如在换届时对常委会组成人员的人选构成结构考虑得周全些，届中则随意性较大，驻会委员偏少等。

二、优化地方各级人大常委会组成人员群体结构是更好地发挥地方各级国家机关作用的基础和前提

宪法和法律赋予地方各级人民代表大会及其常委会的职权很多。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定了县级以上各级人民代表大会行使的职权有15项之多，第四十四条规定的常委会职权也有14项之多。这些职权的正确行使以及落实到位的基础和前提，笔者认为取决于常委会组成人员的个体素质和群体结构，这是因为：

1、合理的群体结构，是地方各级人大常委会履行好宪法和法律赋予的职权的本质要求。人大常委会作为地方国家权力机关的常设机构，要行使好决定权、监督权、人事任命表决权（一些较大省辖市还有部分立法权），这必然要求全体组成人员应当具备较高的政治素质、渊博的科学知识、强烈的民主法制意识和较强的知政议政能力。否则的话，决定时必然会抓小丢大，监督时只怕会气短腰软，表决时难免会茫然踟蹰。很难想象一个个体素质不高、群体结构不合理的地方国家权力机关的常设机关要肩负宪法和法律赋予的重要职权，做到“有为”、“有威”、“有位”是多么困难。

2、合理的群体结构，是地方各级人大常委会独特的工作方式的必然要求。在行使职权时，地方各级人大常委会的工作方式与其他国家机关不尽相同，人大实行合议制、集体讨论决定问题、少数服从多数，“集体有权、个人无权”。在决定重大事项、人事任免表决和提出重要审议意见时，都严格执行“一人一票制”，过半数才能有效。而行政机关实行的是“首长负责制”，重大的问题由政府常务会议或者全体会议讨论决定，但不票决，行政首长有最终决定权。两者区别非常明显。因此，这就要求常委会的每一位组成人员都必须具备较高的个体素质。只有这样，全体组成人员的总体水平才能得到保证。

3、合理的群体结构，是地方各级人大常委会在同级国家机关中的特殊地位的客观要求。根据宪法和法律的规定，在我国，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。而国家行政机关、审判机关、检察机关则都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。地方各级人大及其常委会与同级其他国家机关即“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督、选举任命与被选举任命的关系。地方人大常委会在同级国家机关中的这种特殊地位，必然要求它的全体组成人员的知识、素质和能力

4、合理的群体结构，是地方各级人大常委会在新时期实行工作创新的时代要求。人民代表大会制度虽然在我国已历经五十载，但还是一个年轻的制度，坚持和完善这一根本政治制度，是地方各级人大常委会义不容辞的责任。当前最重要的是要贯彻落实江总书记“三个代表”的重要思想，发扬与时俱进的精神，在实践中努力创新，把宪法和法律赋予的职权行使好，把各项工作水平的向前推进一步，这就必然要求常委会全体组成人员的共同努力。因此，如果没有每个各级地方人大常委会组成人员的开拓创新的精神状态，大胆的探索实践以及良好的政治素质和知政议政能力作保证，是很难适应时代的变化发展要求的。

三、改善和优化地方人大常委会组成人员群体结构的几点建议

不断改善和优化地方人大常委会组成人员的群体结构，这是当前换届选举工作面临的现实问题，同时，也是事关地方人大常委会自身建设的重要课题。为此，笔者建议：

1、从源头抓起，在换届选举时，首要的是要选好配强地方各级人大常委会组成人员。党委及其组织部门要从讲政治的高度，从坚持和完善人民代表大会制度的要求出发，从强化地方国家权力机关职能发挥的需要着眼，利用正值省、市、县级人大换届选举的契机，统筹兼顾，在配强、配优“一府两院”等地方国家机关领导班子的同时，更加注重改善和优化地方各级人大常委会组成人员的群体结构，提高其整体素质和履职能力。尤其要消除那种认为“人大是二线，不是一线”的思想偏见，改变过去那种将部分党委和“一府两院”负责人因年龄偏大而安排到人大的习惯做法，真正做到思想上同等重视、统筹兼顾，人事方案上统一标准、统一尺度，保证措施上同步落实、一视同仁，努力将新一届地方各级人大常委会组成人员选得更好、配得更强，个体素质和群体结构都有明显的改善和优化，从而为今后五年地方各级人大常委会履行宪法和法律赋予的职权提供强有力的组织保障。

2、从根本抓起，在换届选举后，地方各级人大常委会当务之急是要抓好新一届组成人员素质和能力的提高。首先，对新一届人大常委会组成人员要集中一段时间进行培训，学习宪法和有关法律、学习人大工作业务，使他们及早熟知履职所必需具备的法律知识和议事规则。其次，学习借鉴全国人大常委会和一些省、市、县的做法，系统地、有计划地定期举办法律知识专题讲座。尤其是结合审议的议题、开展的执法检查和评议活动，集中组织相关法律法规的学习，做到未审先学、未评先学、未查先学，并形成制度。再次，要努力营造良好的学风。在组织好集中学习的同时，还要在全体组成人员中积极倡导自学，变要我学为我要学，将普及型的泛泛而学升华为提高型的带着问题研学。并应结合履职实践，开展调查研究，撰写研究文章，努力做到学以致用。总之，要通过形式多样的活动和方式，来推动全体组成人员的整体素质的不断提高，履职能力的不断增强。

3、从基础抓起，社会各个方面，都应为改善和优化地方各级人大常委会组成人员的群体结构提供有力保障。

首先，要克服思想障碍。江泽民同志在“5·31”重要讲话中指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是社会主义民主政治的集中体现，是社会主义政治文明的重要内容。因此，要通过各种宣传舆论阵地和手段，在全社会大力宣传人民代表大会制度在国家政治生活中日益突出的作用，在广大干部群众中大力普及民主和法制知识，在各级人大代表中要积极引导大家依法行使民主权利，依法参与国家和社会事务的管理，从而为地方各级人大常委会组成人员依法履职提供良好的民主法制氛围。其次，要解决好瓶颈制约。兼职委员履职时间难保证，常委会组成人员开展工作缺乏物质保障，这是当前遇到的突出问题。建议参照代表法相关条款的内容，对地方各级人大常委会组成人员参加履职的时间作出规定，同时对兼职委员所在单位也应提出相应的保障要求。要逐步增加专职委员的比例，近期目标最低达到委员总数的三分之一，力争达到二分之一以上。人大常委会机关的人员编制、办公条件、经费、车辆等也都要与宪法和法律赋予其的职权相适应，条件成熟时，应通过立法对此作出具体规定。当前可先行增拔兼职委员履职所需经费，并列入同级财政预算。此外，各级地方人大常委会机关也要努力为组成人员履职创造良好的条件。如常委会会议召开前，应将拟审议的汇报、调研报告以及其它背景材料提前寄送组成人员阅读，事先组织的视察、调研活动应安排组成人员参加，组成人员需约见“一府两院”负责人应主动帮助联络，组成人员履职需工作助手时应及时从常委会机关工作人员中选配，并努力在经费、车辆等多方面予以保障。

总之，只要我们抓住这次换届选举的契机，在重视从源头上选好配强地方各级人大常委会组成人员的同时，切实把换届后新一届组成人员素质和能力的提高放到更加突出的位置，再加之社会各方面共同努力构建有力的保障支撑机制，地方各级人大常委会组成人员的群体结构，必将会得到优化和改善，地方人大常委会也一定能更好地行使宪法和法律赋予的各项职权，适应改革开放和现代化建设的需要。