农村土地法律制度 农村土地法律制度建设浅说

农村土地法律制度建设浅说

[关键词]土地 土地法 一 土地法律制度建设的意义 农业税的取消有划时代意义，已经引起极大关注和广泛称赞。但是根本问 题不在农业税，而是土地法律制度问题。农业的发展离不开土地，中国有 60% 的耕地处于中等产量，需要有大量的投入；
农民问题最核心的就是收入问题。世 界发达国家土地都是私有地，土地法律制度非常完善和稳定。土地法律制度是农 民增收的关键。农民上访，农村的不稳定很大程度上与土地法律制度的不完善不 稳定有关。土地法律制度是农村的基本制度，不解决，国家的农村政策难以贯彻， 法治、人权目标也无从达到。解决农民低收入问题，应该从土地入手。即使农业 税真正取消，等于平均每亩土地增收20元。如果我们能够稳定土地法律政策，农 民必然会主动增加对土地的投入，其增收远远超过20元，难度和成本也远远小于 取消税赋。

国家可以帮助农民而鼓励他们留于农业，也可以帮助农民而鼓励他 们转到工商业同时鼓励其他力量投资农业建立更开放的市场。第二条路更好更能 从根本上解决问题。

目前制定物权法的重大障碍是民法典的稳定性，和政治、经济的制约如国 有企业制度，土地制度之类的重要制度遭遇现代化、全球化年代。而“在民法的 各基本制度中，物权法最需要而且最能够体现各国的本国特色”。

[1]我国的《民 法通则》没有采用物权的概念，而用“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”， 其现实性就在于土地法律制度的不成熟不稳定。而如果盲目追求概念体系的形式 完美并急于求成，反而会损害法律的尊严并在实践上造成对社会关系的破坏从而 最终侵害人民的利益。

土地是重要的自然资源，是大多数其他财产的来源。从古到今，东方西方，资本主义国家和社会主义国家，都非常重视关于土地制度的立法。在中国目前还 没有《土地法》这样一个总揽性的土地法律文件，我认为未来的土地立法的一个 重要目标，是拟定一部《土地法》，代替或统领目前的由全国人大常委会制定的 农村土地承包法、土地管理法、农业法和 城市房地产管理法 ， 基本农田保护 条例，村庄和集镇规划建设管理条例，确定土地所有权和使用权的若干规定，中 华人民共和国耕地占用税暂行条例农村集体土地使用权抵押登记的若干规定，土 地登记规则、土地违法案件处理暂行办法 等。

而作为民法典之重要组成部分的 物权法则可以缓行。

土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用；
土地法律制度的 调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。

[3]土地法要确 定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。权利不仅要界定 清楚，还必须能够有效地保护。如果在法律上界定给农民的权利，农民并不能全 部地拥有，或者说全部地拥有代价太高，那么这项措施也不是根本解决土地纠纷 和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，国家必须严格执行各 项法案，并有效地监督基层严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政 治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不 太可能的。

土地法有广义和狭义之分。广义的土地法，是一切的和土地直接有关的法， 狭义的，则指为实现一定土地政策所为关于土地分配，利用及改良的法律规定及 其附带规定的总称。土地法从广义上说不仅包括了专门的土地立法，还包括其他 法律制度中的有关土地的规定，这当然也包括了大陆物权法和英美财产法中的不 动产制度的规定。土地法体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因 开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法 律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范， 而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地 法律渊源的总和，包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、 管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法， 仅指综合性的《土地法》，也即专门的土地立法所包括的法律规范，如前苏联、 朝鲜、罗马尼亚和柬埔寨等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家 由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土 地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地 财产权制度 .大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的 土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。本文所指的体系参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，希望通过 比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发 展。

二 中国的土地法律框架及评析 农村土 地私有化是可行的和必行的。土地的所有权应该界定给农民， 农 村土地承包法 的宗旨其实就是如此。

私法性质最浓的农村土地承包法 在维护 农民的权益方面，有很多值得肯定的地方。例如，在总则部分，强调农民，亦即 承包方，有平等的承包和不承包的权利，特别强调发包方不得单方面解除承包合 同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划 分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠 款，强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协 商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。并尽 量避免土地使用权的频繁更迭。鉴于有些地方农村干部常常任意改变机动地的面 积，操纵其分配和使用而牟私利，严重侵犯农民的土地使用权，第 63条规定，“本 法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的 百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本 法实施后不得再留机动地。”这些规定有利于农村土地使用权的相对稳定，有利 于农民保卫自己对土地的使用权、转包权、出租权、互换权、转让权、继承权等 权利，使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用，强调了土地权利的物权 性。

从效率的角度，特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度，这 部法律似乎缺乏前瞻性。农村土地的流转必须大大加速，才能有助于农村人口的 大部分彻底离乡离土，有助于耕地尽速向种地能手集中，有助于农业经营的平均 规模的扩大和生产结构的深刻改变，有利于中国农业生产力的提高，有利于中国 农业在竞争日益激烈的世界农贸市场上发挥比较优势。中国农村土地制度和世界 上绝大部分实行土地农户所有的国家还有较大的区别。中国仍然坚持农村土地的 集体所有制。先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地制 度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过渡的历史过程中，逐渐显示其局限 性，不利于城市化和现代化的进程。和私有制下的土地流转相比，其规定不但使 土地流转变得更为困难，而且容易政治化。

《土地管理法》和《土地法管理实施条例》中对土地的控制权规定不明确， 容易造成上级和下级的管理混乱。上级和下级之间的权限没有划分清楚，就会造成权力缺位或者权力越位，其最终结果只能是对农民权利的损害而已。《土地管 理法》和《土地管理法实施条例》对农民和国家的权利与义务界线划分不明确， 国家和农民处于不平等的地位，处于农民之上。在国家征用土地的时候，法律上 规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“国家 依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地 使用权的除外”，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由 县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；
拒不交出土地的，申请人民 法院强制执行”。但是，至于政府应该怎样有偿使用，法律上却没有提出具体的 解决方法，或者解决原则。农民的土地权利没有得到法律的有力保障，农民的土 地权利在国家权力面前变得非常脆弱。而在农民和政府之间关于土地问题产生矛 盾时，农民难以找到一个合理的解决方案。《土地管理法》与《土地管理法实施 条例》的不足，学术界争论最剧烈的就是农民的土地所有权问题。学术界几乎一 致认为，法？啥耘┟裼胪恋刂？涞南嗷ス叵得挥心芄磺宄？缍ǎ？堑贝？┟ 袢？？芎Α⑷？┪侍饽丫龅墓丶？？凇ＳΩ酶？┟褚匀非械耐恋厮？腥ǎ？⒃ 诜？稍诿魅犯？璞Ｕ稀Ｖ挥薪？恋厝ㄓ谰眯缘馗秤枧┟瘢？┟癫呕嵴湎П；
ね恋 兀恢挥薪？恋厝ㄓ谰眯缘馗秤枧┟瘢？┟癫呕嵴嬲？氖迪滞恋氐淖杂陕蚵簦？ 蠊婺5呐┮稻？貌拍芄挥行У亟？小？/SPAN 而且目前 农民对土地公有的法制 观念非常淡薄，一些人片面认为，土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的， 于是千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任田当成私有土地，未经许可随意侵 占或调换建房 .现在农村大量空闲宅基地问题， 在老村之外又聚集成新村，致 使旧村出现了大量闲置、废弃的宅基地和空白带， 而新的民宅布局散乱，占地 面积过大，宅基规模一年超过一年。久而久之，便形成了一个个庞大的 “空心村”。

如何让 “空心村”实起来，保护现有耕地资源，提高土地利用率，已不仅是基层 组织面临的新课题，更是国家土地立法的大问题。土地私有化就能从根本上解决 这个问题。

三 横向对比考察 四 历史考察和 土地私有化思路 土地私有制的确立代表了人类历史上的一次意义重大深远的制度更替；
土 地制度对生产力的发展也起着重要的促进或制约作用；
同时中国历史上因土地制 度政策的失误导致灾难性后果的教训也值得吸取。

[4]中国传统是土地私有，从 井田制到明清，私有是一个传统。而且，民国以来，土地私有就已经制度化了， 而在清朝，皇帝还可以没收土地。

中国在20世纪20年代就有《土地法》。当然，当时的《土地法》有其局限性，比如限制租赁、限制租金比例、强制永佃权等， 行政权力过大。自秦汉至清末的二千多年间，耕地始终是在国有――私有――国 有的三轮大循环中变化着，每一次由私有土地向国有土地转化都伴随着社会动乱 与逆转；
而由国有土地向私有土地转化则促使农业经济恢复和国家强大。与此相 适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃制经营又成为中国封建社会土地关 系的主要内容。非耕地一般属于国有，基本上不加入产权流动的领域[5].我国封 建制度中的土地私有产权曾长期存在并允许在较大范围内自由流转，起了重要作 用。

新中国成立后，通过土改彻底废除了封建土地私有制，建立起土地平分的 农民家庭私有制，允许私有土地产权自由买卖、出租、典当、抵押、赠与等，并 受到国家土地法律制度的有力保护。这种社会主义性质的农地私有制，具有很强 的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。随后，我国确立的农村土地集 体所有制隐含着土地平分机制，它直接刺激农村人口快速增长，反过来又使人地 比率下降，造成农地经营规模的细碎化，使农业劳动生产率不断下降和土地报酬 率递减。十一届三中全会以来，在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下， 通过土地所有权与使用权相分离，使农民拥有一定的生产经营自主权，但国家始 终没有给农民下放土地私有的财产权。因此，下一步农村土地制度创新，必须彻 底恢复土地作为农业最基本的生产要素的性质，引入市场经济机制，发挥市场在 配置农业资源中的基础性作用，真正使农村土地流转起来。通过积极培育和逐步 完善农村土地市场，来提高农地利用水平，提高农业劳动生产率和投入产出率， 提高农业市场化、国际化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和 农村经济全面繁荣。我国下一步继续进行农村土地制度改革和创新，必须建立科 学有效的土地法律 制度。

我国农村家庭承包经营体制下的集体土地所有权长期虚置，形成行政权大 于农地所有权或使用权的传统，导致农村耕地资源大量流失，侵犯了农民的经济 利益。要按照农民所拥有的土地所有权在法律上与经济上相统一的原则，重构产 权清晰的农村土地市场主体，并从宪法和有关土地法律制度上予以保护。

据1996 年中国土地资源调查数据分析，国有土地面积占53.17%，农村集体所有的土地面 积占46.18%，尚未确定土地权属的面积占0.65%[6].由此可见即使把农村集体所拥 有的土地面积全部私有化，也不会彻底改变我国土地资源的社会主义公有性质；

相反若继续维持现行的国家土地征用制度，只能使农村集体土地所有权往城市国 有土地所有权单向转移，直接造成农民所拥有的农用土地资源存量的净减少。农 村土地私有化使城乡土地市场的产权关系更加明晰，便于引入市场竞争机制来优化配置资源，促进可耕地在农户之间自由流动，提高农村土地利用水平和农业劳 动生产率，推动农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业的快速发展。农村 土地私有化有利于耕地规模适度的集中经营，可以更好地发挥土地作为增加社会 财富母体的再生功能，将会培育出大量的新型合作经济实体和合作经济组织，建 立 和发展新型的具有社会主义市场经济性质的农村集体经济。土地不是私有的， 按照马克思的说法，就是“农民被束缚在土地上”。意味着农民如果永久性地离开 土地，就将丧失土地的权利。所以打工在外，他要定期回去，政府对农村土地按 照婚嫁生死3、4年调整一次。调整意味着没有真正的私有产权。调整的权力，完 全在政府手中。

农民人口一定要大幅下降，弃农转工商。

中国几亿农民都要从 土地里面走出来。中国现状却是农民走了，就会丧失对土地的权利。所以现在农 民抛荒现象非常严重。把土地交回村里以后，丧失权利；
却又不能买卖租赁，因 此他宁愿荒着，出去打工。

土地制度应该公有还是私有，其实这是农民的权利 问题， 他应该能自己决定土地是公有还是私有。宪法规定，农村土地是集体所 有。集体所有就是说，那这个村集体里的人应该能决定将它们分了或者出租或者 出卖。没有完全的私人产权，没有土地私有和自由买卖， 地价不能形成。土地 私有化，以及取消户口制度、把人变成自由民。这是两件重大且急迫的事情。如 果土地是他的，他就可以永久移民。因为他的地即使不卖掉，也可以委托别人管 理、出租。

随着农村劳动力向城镇转移步伐加快，举家进城居住、务工或经商 的农民日益增多，建新房弃旧房日多，农村集体土地上农民卖私宅的情况越来越 普遍。由于没有产权证而无法办理过户手续，拆迁时如何确定受偿主体，由此引 发的纠纷越来越多，主要原因是我国现行法律对此类财产的买卖没有作出明确的 规定。既没有规定农村集体土地上的私宅不得买卖，也没有规定农村私宅如何买 卖。因为这些房屋没有产权证，买卖时无法办理过户手续，导致大量农村私宅闲 置，进而由于无人居住、无人修缮而倒塌。另外，土地法第八条第二款规定，农 民土地包括宅基地、自留地和自留山，属于农村集体所有，出售宅基地实际上是 对农村集体组织所享有土地所有权的侵害。而在农村，以出卖房屋为名出售农村 宅基地非法谋取利益的现象也比较突出。农民的房屋财产缺乏保护，不利于农村 人口的流动和农村经济的市场化发育。私有化使农村集体土地上所建私宅能够合 法、有序地买卖，以促进农村人口有序流动，推动农村经济健康发展。