三农问题有多少可以罪责于乡镇？|

毫无疑问，对乡镇政权的评价，在当前媒体和学界几乎全是负面的情况下，就不难形成一边倒的结论：乡镇政权是加重农民负担的“罪魁祸首”。乡镇政府对于加重农民负担等问题的确负有责任，但从本质上来讲，三农问题究竟有多少可以罪责于乡镇呢？

　　一、强势的城市权力大举进入了农村。

　　随着承包制后农村经济的全面繁荣，农村曾一度成为了中国经济的发动机。那时，“老大靠了边，老二分了田”；“老二”的农民在城里的工人“老大”面前扬眉吐气，伴“农”得雨，就连乡镇干部也被社会称为吃得香的“香”干部。这样的好日子没过多久，居住在城里的政策制订者们，迅速出台了名目繁多加强对农村管理的法律法规，从县城到京城的各个居住在城市的强势部门纷纷印发红头权力文件，大举进入了乡村。而这些国家法律政策的制订，采纳的更多的是政府行政主管部门的意见、上层的意见、专家的意见，考虑的也多是部门的权威、部门的利益，而很少采纳农民的意见和乡镇的意见，很少考虑农民的利益和乡镇的利益。

　　尤其是后来这些强势的城市垄断权力和强势的城市垄断资本高度融合，对各级政府制定政策的影响越来越大。他们通过对媒体和学界提供支持与赞助的方式为他们说话，甚至游说“人大”为他们立法；更何况这些强势的权力部门本身就有制订行政法规的权力。从中央的各部委开始，到省、市、县的各个部门，均相继出台了有利于部门利益、有利于部门管理、而不符合实际情况、不方便群众、不易于基层操作的、对农民和乡镇政权具有很强约束力的法律法规政策文件。随着一系列法律法规的出台，各个部门招兵买马，相继在乡镇建立了各部门系统相对应的站所机构，也就是所谓的“七站八所”。就这样，强势权力部门迅速占领了农村各种利益的关键领域，实现了城市“权力”的全面下乡。

　　二、瓜分乡镇权利争夺乡村资源。

　　尽管地方各级人民政府组织法至今没有废止，这些法律规定本该属于乡镇政权的职能，城市的各个强势权力部门，通过这种“条块分割”的体制，以法律为后盾，依托设在乡镇的七站八所，在“依法行政”的名义下进行肢解，瓜分乡镇权利以争夺乡村资源。因而，乡镇政权就演变为城市的强势权力设在乡村社会的“联合国”组织，“七站八所”是各个强势部门派驻在“联合国”的代表机构。于是，便造成了互相扯皮，互相推诿，权归部门，责归乡镇，殃及农民的局面。

　　诸如教育部门凭借《义务教育法》，对乡镇：先要求乡镇政府组织农民集资办校，办好学校之后，资产移交给教育部门，债务却留在乡镇政府，而乡镇的巨额债务至少有三分之一以上是由于中小学校的危房改造和教育附加的短收而造成的；对农民：学生还是那样读书，老师也还是那样教书，可不仅要人平摊派教育附加，连学杂费也要翻几番，使农村中小学生的辍学率远远高于《义务教育法》出台以前。

　　林业部门凭借《森林法》，对乡镇：植树造林是政府的义务，森林防火重于泰山；对农民：林业规费高得使农民砍树连的工资都赚不到，所以，乡镇政府是再也无法组织大规模的植树造林了；特别是一旦出现森林大火，农民宁愿看火烧山也不愿上山灭火。

　　计划生育部门凭借《计生条例》，对乡镇：法律规定省市县的计划生育主管部门拥有计划生育的强制执行权、行政处罚权以及社会抚养费的征收权等权利，而管理的责任却在乡镇政府，而且要在尊重人权的前提下把结扎、上环、流产、引产落实到位和社会抚养费代征到位，这几个“到位”构成了“一票否决”乡镇的硬指标；对农民：使有钱人生二胎四胎无妨，无钱人举家出外流亡；那些举家外出打工占本地青壮年绝大多数的育龄群体，哪怕是天南地北，省市县计划生育考核方案却要求乡镇政府促使他们一年要每隔一季度回乡查孕一次，其余寄回查孕证明；这样不便民的管理措施，往返昂贵的车费谁能为之承受？

　　水利部门凭借《水利法》，对乡镇：要乡镇组织农民自己投资投劳出田出地兴建或维修水库河坝；对农民：要每亩每年交40多元的水费。

　　电力部门凭借《电力法》，对乡镇：先要求乡镇政府组织农民集资办电，且资金缺口由乡镇财政补足，叫做“人民电力人民办，办好电力为人民；人民没钱怎么办？人民有难政府上”。对农民：人平集资100多元办电，再交每度2元左右的高价电费，特别是在近三年出台的网改和户改政策，所有由农民和乡镇集资创办的电力设备，在农民每户上交电力部门200元户改费的前提下，要全部无偿移交给了电力部门才能有资格进行网改。

　　交通部门凭借《公路法》，对乡镇：要想富，先修路，要求乡镇政府组织农民集资修路，特别是当今中央拨巨款作为民心工程的油路“乡乡通”，每公里拨了35万元，可仍然要乡镇每公里配套资金数万元，还要每公里出资十多万元搞好路基才能得到“乡乡通”的申请资格；而这笔款项是不容许向农民集资的，为了得到中央的每公里的35万元投入地方基础设

　　还有其他部门及其法律法规，每一部法律法规后面都保障着部门的利益和权力特别是向农民收钱的权力，每一部法律法规后面都养了一大队人马。这样一种“政府是部门的政府”的局面，实质上是国家的权力部门化，部门的权力利益化。乡镇与同科层的部门相比，中央没有“乡镇工作部”，省市各级也就没有相应的部门，所以乡镇政权除了那个只保障省市县政权而不保障乡镇政权的地方人民政府组织法外，只有从上到下滚滚而来的义务，而利益和权力没有法律保障。

　　三、政策不配套使乡镇权处于两难境地。

　　1、近几年的农村政策互相矛盾。一方面，中央各部委出台了一系列面向农民收钱的文件，比如乡统筹（农民负担条例）、特产税（农税条例）等等，容许了各级政权积极行政，就等于授予了向农民增加负担之“矛”，作为国家机关的抽象行政行为，自然应该具有很强的约束力，因而这个“矛”必然是无坚不摧的；而另一方面，党中央国务院相继出台了一系列减轻农民负担的文件，并授予农民有权拒交不合理负担这个保护农民免受伤害的“盾”，这个“盾”自然应该是无坚能摧的。这一对“矛”“盾”就这样在最底层的乡镇尖锐地碰在一起了！一旦出现群体事件，就处分、牺牲乡镇干部。

　　2、有些政策在执行中很难把握。诸如农民负担按不超过人平纯收入的5征收，这就在实际中就很难确定，而要农民认同的标准就更难。又如税费改革，一亩地的产量谁能够在产前核定呢？谁又能够对千家万户的农户进行产后核定呢？而且又是一定多年，农民怎么可能配合？如果一旦粮食市场大量过剩农民休耕也要交税吗？那么这个税费改革的政策就规定了农民只有生产的权力，没有不生产的权力，亏本也要耕种。还有就是山区的农户只有人平三、四分地，自产自给也要交税吗？农民说税费还是按人平分摊，因为耕地是按人口平分的。所以税费改革在具体实施的过程中矛盾重重。

　　3、上级出台的一些惠民政策，只给政策不给钱。特别是乡镇，什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的“穷土地爷”乡镇出，财大气粗的国家和省府只对城市教育感兴趣。这样一些上面请客乡镇买单的政策，可以说是惠而不实，但在农民眼里，乡镇政府就是国家，上面的政策是好的，好经却给乡镇这些歪嘴巴和尚念歪了。而干部认为是上面把乡镇政权逼上梁山，各个上层部门向乡镇下达了一个个硬性指标，不向农民收钱就会“一票否决”，而向农民收钱增加农民负担同样是“一票否决”，无路可走就只有铤而走险，一些不该发生的事情就这样发生了。

　　四、财政包干体制加速了乡镇的财政危机。

　　1、乡镇财政为上级城市财政输血。财税任务是实行各级政府负责制，到乡镇以后就是由乡镇负最后的责任，也就是说必须由乡镇确保任务完成。由于农民的抗拒，完成国税、地税、农税三块任务至少有30?60的缺口，这个缺口就是乡镇财政为县级以上的各级城市财政填补的黑洞，填补的来源包括银行贷款、民间借款、干部工资、拍卖资产、甚至计划生育罚款。有个学者是如此地感叹：“在我们一边庆祝财政收入连年增长，一边批评基层干部作风粗暴的时候，你可知道，那财政收入的“辉煌战绩”中也包含着农村基层干部的‘恶劣贡献’”！

　　2、乡镇财政被县级以上城市财政抽空。在“财政包干”和分税制下，中央、省、市、县均利用权力，制定优先保证自己的财政分配比例。于是，通过从上到下的上级财政优这样一个不合理的财政分配制度，乡镇财政自下而上地流向了上级城市政府。

　　3、职能部门抢夺利益，严重影响了乡镇财政的改善。政府这样层层发包，在市场经济中来“自主经营，自负盈亏，自我发展”，最终形成的结果是所有的权力都来寻租，都来实现权力最大的利益化。由于各个职能部门以法律保障的权力为后盾，几乎是全副武装，相对于没有法律保障如同赤手空拳的乡镇政权来说，具有绝对的优势，使乡镇改善财政状况的机会就变得微乎其微。比如一个乡国土所，一年内的农民建房低于一定的数量就开不出工资，在这种情况下，对于国土所而言，控制建房占用耕地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。对农民而言，国土所提供的是占用耕地许可收费，而乡镇政府收取的税费是无偿收费，同等的情况下，会优先国土所而不是先交税，必须要建房的话哪怕是贷款也要交钱给国土所批地而绝对不会贷款交税。

　　4、造成乡镇财政巨额债务并不断攀升。乡镇的巨额债务是怎样形成的呢？

　　一是包干义务教育是形成乡镇财政债务的一个首要原因。当时的乡镇财政当年度的收入至少有60以上要用于义务教育。学校的危房急需要改造，人口高峰急需要新建学校，同时，不负责出钱的上级教育主管部门，对各地千差万别的实际情况视而不见，对当时农村的严重经济危机视而不见，不仅出台了“一刀切”的现代化“双基达标”政策，需要乡镇巨额投入；而且取消“民办教师”使用“公办教师”造成教师工资需求急剧膨胀。

　　二是包干完成税费任务是形成乡镇财政债务的一个必然结果。在中西部地区特别是传统的农业地区，自给自足的自然经济占主导地位，工商业极为落后，可国、地税不是按税源而是按计划经济的管理方式下达任务，缺口就必然在所难免；在上面各级政府需要财政不断增长的情况下，完成税费任务的缺口就必然逐年扩大；因而形成的债务就必然逐年翻番。

　　三是农业基础设施建设的投入是形成乡镇财政债务的一个没有退路的选择。首先是乡道和村道的建设和维修。一旦路断或不能通车，群众就会指责乡镇政府不作为，乡镇干部就无法在那里开展任何工作。绝大多数村没有任何集体收入，越到上面越有钱的中央、省、市、县级政府，却包干给了无钱的乡镇政府，甚至过境的县际公路建设，也要由乡镇承担一部分费用。其次是水利设施建设和维修。水利是农业的命脉，在传统的农业乡镇就尤其重要。而自从联产承包责任制以后，由于分散经营的农户利益不尽一致，加上农产品的效益低下，农民基本上失去了对水利设施建设和维修的兴趣。因此，这个责任同样也推给了乡镇政府。

　　可以说，只要财政包干体制不迅速得到改变，乡镇财政的债务就必然会像雪球一样越滚越大。

　　五、乡镇的财政危机引爆了政治危机。

　　1、巨额债务使农民丧失对乡镇政权的信任。所谓财政，没有“财”，哪有“政”？对群众来说，希望能够依靠政府在困难之时施以援手，特别是希望能够在经济上予以支持；可乡镇政权自身难保，难以为靠；农民就自然拉开与乡镇政权的距离。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你。”

　　2、财政包干体制导致与农民的利害冲突。在当前的国家财政包干体制下，采取的是逐级发包的形式，是“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这个农民承包经营责任制的翻版。且不讨论作为国家的财政税收可不可以像责任田这样发包，而在中国的客观实际是，地区之间两极分化，城乡之间两极分化，贫富之间两极分化。在这种情况下，国家的税收政策应该是取富济贫，而不是杀贫济富。而我们国家目前确定各省的税收基数仍然以1993年为基期，这显然对发达地区非常有利，因为发达地区的税收已经非常饱和，现在采取藏富于民的政策，以造成能够吸纳外地资源的“洼地”（这实际上是对中西部地区的不公平竞争）；同时也当心把税收实征上来，中央会以此为标准来确定今后的基数。据笔者到广东实地调查以及在发达地区税务部门工作的同志提供的资料测算，估计全国的发达地区至少有近1000亿元的税金滞留在企业。在93年时中西部地区的县域经济，还存在着为数较多的国营企业和乡镇企业，而时隔十多年，这些企业已所剩无几，因而这些地区的地方税的主要来源就只能是农业。沉重的货币税赋反而比经济发达地区更沉重地压在农民的头上，这就是为什么1995年及以后农村群体事件频繁发生、农民负担居高不下的一个重要原因所在。

　　3）、财政困境导致乡镇政权权力的变异。“国家机关忙组阁，省级机关忙出国，市级机关忙‘外快’，县级机关忙福利，乡镇机关忙工资”就是对在财政包干体制下各级政府处于不同状况的真实写照。当财政成为了乡镇政权的首选目标时，当正常的权力不能保证正常运转时，权力就必然会寻求非法生存。首先要保证完成上级规定的税收上缴任务，其次要保证乡镇本身的工资发放，还要保证乡镇政权的自身运转。这就必然对那些能增加自身收入的事情感兴趣，不仅要尽可能地多收税,甚至不惜巧立名目搞罚款。一当乡镇政权的权力行为严重扭曲时，政权就开始处于非法生存状态，引爆的问题远远不止于向农民榨取利益。

　　4）、提供公共产品的无力失去政权存在的合理性。在财政包干体制下，乡镇政权是“交足了国家的，满足了上级的，留给自己是很不足的，用之于民是空白的”。可农民很明白，一个地方的财政和税收是取之于民，用之于民的，当看到乡镇政权整天在以保工资为中心，对公益事业和乡村道路建设以及水利设施、科技服务等无所作为时，感觉到所交的钱全是养了这些乡镇干部，而没有办任何事件，因而质疑乡镇政权存在的合理性。http://www.yytv.com.cn版权所有

　　5）、财政危机造成基层干部队伍人心不稳，并因此而造成大量的短期行为。巨额的乡镇债务，使绝大多数乡镇干部失去了对乡镇政权未来的希望。走的已经走了，没有走了，在等待机会。有谁还会对长期行为感兴趣呢？有个已经工作30多年，曾经当过多个地方的乡长，已经退为主任科员的老同志，拿着一大把工资欠条，对笔者说，干了几十年，没想到会落到如此的下场。

　　当强势的城市权力进入农村，以人事委任、责任下压、部门立法为手段，使乡镇政权沦为县级以上城市政权在农村的代理人，维持农村的秩序，便于政府的权力和社会的资本对农村各种资源的吸纳，农民没有了自己的政府。