[我国城镇化道路建设现状及建议]

城镇化是工业化和现代化的必然趋势。城镇化水平是衡量一个国家和地区经济发达程度、社会发展水平和人民生活水平高低的一个重要指标。实现全面建设小康社会的目标，需保持经济快速增长，其关键因素在于挖掘劳动力转移和非农产业的潜力，这都以城镇化的发展为前提。城镇化是一项促进经济长期增长的战略性选择。有序推进城镇化过程，就是不断推动经济和社会发展的过程。统筹城乡发展，提高城镇化水平，可以改善城乡经济结构，拓展经济发展空间，有力促进国民经济良性循环和社会协调发展，是解决“三农”问题和城镇就业问题的有效举措。

一、我国城镇化建设的现状

80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年0．625％的速度递增，而1952至1977年年均只提高0．2个百分点。1998年，我国共有小城镇45462个，其中建制镇19060个。另据1997年全国第一次农业普查，截止到1996年底，全国共有建制镇16126个，镇区户数平均1221．1户，镇区人口平均4518．6人，其中，非农业人口2071．5人，镇区占地面积2．2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个，分别占全国建制镇总数的4http://www.yytv.com.cn网-http://www.yytv.com.cn.com6．4％、29％和24．6％；从人口规模看，目前建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为4518．6人）以下的镇达到10544个，占全国建制镇总数的65％；中等规模的镇（镇区人口4000至10000人）4235个，占全国建制镇总数的26％；镇区人口10000人以上镇1347个，占全国建制镇总数的8．4％，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的36％和非农业人口总数的40，属于经济实力最强、发展势头最猛的镇。

尽管经过20多年的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952－1978年，我国人口城镇化率只提高了5．4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26．7和22．4个百分点。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978至1998年，我国的城镇化率上升了12．5个百分点，年均、9升0．625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26．4％下降到11．7％，下降了14．7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54％仅下降到51．2％，这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国家高1．9个百分点，比世界平均数低16．1个百分点，更不用说与中等收入国家和发达国家相比了。

城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业、就业、收入与消费结构的长期失衡态势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力。

二、城镇化建设的对我国全面发展的意义

城镇化是工业化和现代化的必然趋势。城镇化水平是衡量一个国家和地区经济发达程度、社会发展水平和人民生活水平高低的一个重要指标。在我国,城镇化是改造城乡二元结构、缩小工农差别和城乡差距、解决“三农”问题的重要方式,是加快农村富余劳动力转移、提高农业劳动生产率、优化农村经济结构的必要前提,是进一步开拓国内市场、增加对农产品和工业品的消费需求、刺激基础设施建设和房地产业发展、扩大投资需求、拓展经济发展空间的有效途径,对于节约资源尤其是土地资源,保护环境,实现可持续发展也具有重要作用。提高城镇化水平,能够有力促进国民经

实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，估算到2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40％、50％和60％，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照城镇化水平每增加1个百分点，每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。

三、我国城镇化建设过程中出现的主要问题

1.大量农村富余劳动力和有限城镇吸纳能力的矛盾将长期存在。

2003年末城镇登记失业率为4.3％，比上年末上升了0.3个百分点。若城镇化率按年均增长1个百分点计算，2020年将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。即从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化，年均增加城镇人口1811万人，年均需要新增就业岗位830万个。即使到2020年，农村人口比2002年减少1.6亿，但仍有6.2亿，富余劳动力仍然大量存在。城乡“二元结构”的影响会在较长时期内存在。

农民进城留不下来的问题突出。一是农民进城的成本过高，农民工的低工资、低收入，使他们无法实现在城镇买房定居的愿望，大多数进城农民长期处于流动状态。二是城镇的财政支出和公共产品提供以城镇户籍人口为依据，进城农民因身份所限，无法享受城镇人口的待遇和各项公共服务。三是建立城乡统一的劳动力市场困难重重，目前，许多地方政府不愿意接纳进城务工的农民，一些政策排斥外来农民工，因为大量农民工涌入，一方面对城镇基础设施、社会治安、下岗职工安置等带来了压力。

2.城镇人口、资源、环境的矛盾突出。

全国城镇年产生活垃圾1.5亿吨，每年以8％～10％速度增长；垃圾存量60亿吨，占地5亿平方米；垃圾处理率50％，只有10％达到无害化处理标准。

全国70％城镇缺水；90％的城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，50％重点城镇集中饮用水源不符合取水标准；污水处理率36％；水污染造成经济损失为GDP的1.5％～3.0％。

一些城镇的基础设施不配套，整体功能不强，带动能力薄弱，还很不适应新阶段经济社会发展的需要。大城市普遍交通拥堵、污染加剧、事故增多。城镇防灾能力薄弱，灾害损失日趋严重。在城市高速发展的过程中，城市自然和历史人文资源受到了很大的破坏。

城镇化率若按年均一个百分点增长，则每年需新增住房3～4亿平方米，建设用地1800平方公里，生活用水14亿立方米，建筑耗能64亿千瓦时，以及土地开发资金2700～3600亿元，此外，年均新增产出生活垃圾1000万吨，排放污水11.4亿立方米。

同时，为提升现有5亿多城镇人口的生活质量，需要解决住房，文化教育、体育和商业设施，道路，交通，绿化，供水，排污，和环境保护等诸多问题。城镇面临的水资源、能源、土地资源短缺和环境问题将更加突出。

3.城镇运营管理体制不顺。

突出表现在城镇土地、交通、防灾减灾、水资源和能源管理等方面。不少地方政府超越自身发展条件，盲目扩张，多圈地、早圈地，浪费土地资源；一些地方片面追求以地生财，超强度开发，损害人居环境。有的地方以促进市场化经济为幌子，将市政基础设施卖给私人经营管理，政府连最终经营者是谁都不知道，更谈不上管理，无法保证居民对市政公用设施的基本需求。

近几年来，违规乱办工业园区、开发区的现象比较严重。许多地方并没有引来多少工业项目，却圈占了不少土地甚至是农民的耕地，有的地方的工业园区面积已经占到县域面积的10％甚至20％以上。其结果是，农民的土地被大量低价征用、高价出让，土地增值的收益绝大部分转化为经营城市、建设城市的资金，农民得不到土地增值带来的收益，并产生了大量失地农民。这些失去赖以生存的土地的农民，没有能力在城镇就业，出现了一批种田无地、打工无岗、低保无着的“三无”人员。农民出现由隐性失业转为显性失业的情况，这样的城镇化不是健康的城镇化。保证城镇化健康发展的管理体制需要一个较长的时间才能理顺。

四、加快发展城镇化建设的对策思路

1.正确把握城镇化的内涵。

明确城镇化是农村户口变城镇户口或人口从农村迁城镇,并享受城镇居民待遇,改变传统的农村生产方式和生活方式,逐步消除城乡二元经济结构,使城乡协调发展,消除城乡差别的过程,不是单纯加强城镇建设和行政区划调整。城镇化是大中小城镇在市场机制的作用下,共同发展,逐步形成城镇合理的功能分工和空间结构的过程。城镇化不仅仅是工业化的结果,并不是所有城镇都要建成制造业中心。城镇化体系的形成和城镇的壮大,要与区域的工业和服务业发展水平,与基础设施的布局、水资源的分布、人口和资金的流动方向相适应。在城镇化过程中,政府的主要职责是消除阻碍城镇化过程中的体制障碍,做好规划,创造有利于城镇化发展的体制环境、政策环境、规划环境和生态环境。

2.搞好城镇建设规划。

科学的规划是建设好城镇的前提,城镇建设必须以发展的眼光和创新的意识,按照“统一规划、合理布局、因地制宜、各具特色、保护耕地、优化环境、综合开发、配套建设”的要求,围绕城镇发展的定位和性质,将城镇建设与经济社会发展,地区可持续发展统一起来,科学地、高水平地编制规划。在制定城镇规划中必须遵循以下几点:一是基础设施要高标准,对其防洪、道路、供电、排水、通讯、园林绿化、消防、市场、科教文卫等基础设施和公共服务设施统一规划,完善配套。二是城镇设计要体现地方特色,时代风貌和可持续发展思想,对主要街道、景点、小区等要搞好形象设计,要坚持执行规划方案和设计的审批制度。三是要体现以人为本思想,人类与自然和谐相依,青山、碧水、绿地与城镇溶为一体是现代文明城镇的标志。规划要尽可能保护城镇中现有的山、水、地景光,因地制宜,依山而建、傍山而建。四是要尽最大努力节约用地,城镇开发建设,不能盲目铺摊子,而应走节约化发展之路,在旧城改造上下功夫,变平面开发为立体开发,变分散开发为集中开发,变废溪、废地为城镇景点,街道市场尽量少占耕地。五是要十分重视生态环境,生态环境是经济发展的重要条件,经济越发达,生态环境越显得重要。谁拥有较好的生态环境,谁就会取得可持续发展的空间,城镇建设决不能以牺牲生态环境为代价来求得城镇的一时发展和经济的增长。一定要坚持城镇建设和生态环境建设同步。

3.加大体制改革。

进一步改革现行的户籍制度,逐步建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记管理制度,研究解决进城多年,有稳定收入农民的户口,逐步形成城乡一体化的社会保障体系,把进城务工、经商的农民,特别是失去土地的农民纳入城镇保障体系。改革财税体制,建立人口增加必然带来税收增加的机制,将部分收入稳定、收入较高的税源给城镇政府,完善城镇用地制度,严格执行中央城镇建设的用地政策,减少土地开发中的短期利益行为,依法规范农村土地承包权流转,探索进城农民以承包地换取社会保障补偿的机制。

积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务。要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面条件；中心城市要建立劳动力市场信息网络；提供求职和用人等方面的就业服务；在住房、子女教育、医疗等方面对进城务工的农民提供普遍服务；加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民与城市社会的融合。

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