教育改革顶层设计依赖与反思|教育改革

教育改革顶层设计依赖与反思

［关键词］教育改革;顶层设计;计划经济;教育规律 当前，我国教育改革患上了严重的教育顶层设计依赖 症:学前教育专家建议学前教育要进行顶层设计，出台关于 学前教育财政投入、师资队伍和学校建设等方面的政策，从 根本上填补学前教育政策的缺位［1］;民办教育专家期待对 民办教育进行顶层设计，认为优化顶层设计是事关民办高校 新一轮发展的必然选择，需要尽快完善民办高等教育发展的 国家制度，制定完善的政策体系［2］;有学者甚至建议通过 大学―企业―社会―政府的多方合作进行大学毕业生再教 育的顶层设计［3］。现在看来好像一切教育改革的最终归宿和核心问题就是推动教育管理部门的顶层设计，好像一项 教育问题进行了教育顶层设计就能得到重视，就可以在短时 间内顺利实现变革。殊不知，这是一种病态的教育改革依赖 症。

一、教育顶层设计的逻辑理解及追问 二、教育顶层设计依赖症导致的诸多问题 教育顶层设计的目的是在短时间内实现教育领域的重 大变革。建国初期，我们就顺利地接收和改造了旧社会的大 学教育;邓小平同志主持恢复高考制度，就是一种典型的顶 层设计模式，革除了“文革”践踏高等教育发展的诸多弊政;
改革开放以来，义务教育的基本普及和扫除农村青壮年文盲 行动的高效率更体现了教育顶层设计的优势。但顶层设计的 预设逻辑问题也给教育带来了巨大的灾难。建国以来立足于 计划经济模式的顶层设计也有诸多失误表现，教育领域中很 多错误决策就是顶层设计失误造成的。例如，被大家所病垢 的1952年院系调整，导致很多综合院校的实力被弱化、专科 院校的发展后劲不足。再如1958年，国家要求大力兴办高等 学校，学校规模迅速翻倍，现今很多的大学都是那一年建立 起来的。另外，1999年的高等教育扩招也是顶层设计所驱动 的，带来了教育质量的整体下滑。时至今日，有些大学的教 育质量问题仍被广泛诟病。基础教育领域近年来在农村地区 开展的撤点并校，导致二十世纪七八十年代所建立的“每村 一小学”不复存在，农村孩子就近上学已经成为新的问题。在职业教育领域，二十世纪八十年代逐渐终止了企业办职业 学校的职能，导致职业教育和企业需求脱节，现在又要求地 方本科院校走应用型技术大学的办学道路。顶层设计容易导 致较大的资源浪费或教育资源分配不公，且从教育结果来看 并没有培养出人民满意的人才。也有人批评现有的顶层设计 同样产生了新的教育不公平，这种不公平是由于政府的计划 思维意识造成的。统计发现，2013年华中科技大学一所大学 所获得的国家经费比整个湖北省所有的省属高校获得的经 费还要多。这种严重不平等的教育经费拨款模式也是教育顶 层设计造成的。进一步而言，我们暂且不提现有的“211工 程”“985工程”建设成功与否，但这两个工程并没能很好 地回应钱学森之问。目前国家开展的“高等学校争创一流行 动”计划，很多人并不对其抱有多少幻想，政府为什么不对 前两个工程的问题进行反思呢?我们说，计划模式并没有激 励起高校进行创新的积极性，教育制度顶层设计的逻辑出了 问题。如何培养出创新型人才、人民满意的人才，才是值得 我们深刻反思的。综上，将教育改革诉诸于顶层设计的想法， 在一定程度上违反了教育自身发展的基本规律。顶层设计的 教育改革模式能在短时间内实现教育公平或者资源的集聚， 但也会给教育带来灾难，有可能破坏教育同政治、经济和文 化的协同发展关系。所以教育改革要慎用顶层设计。

三、教育改革非顶层设计的诸多成功案例 在教育发展史上有很多基层自发兴起的改革成功案例。如我国古代书院的发展，民国时期的教育大发展和近二三十 年来民办教育的发展。首先，书院发展的兴衰体现了政府顶 层设计的影响。我国古代书院的萌芽与孔子倡导的私学的兴 起有联系，私学的兴起使教育不再是统治者独享的稀有资源。

隋唐以来不断发展的书院就是建立在私学模式基础之上的。

宋元期间，非出自政府的统筹考虑，而是由民间力量激发了 私学的迅速发展，涌现了岳麓书院等有名的四大书院。虽然 明清之后古代书院逐渐被官学化了，但是最初的书院还是民 间智慧的产物，政府的推动反而使得书院走向了没落。再者， 民国时期高等教育的兴盛，反衬了教育顶层设计的乏力。有 人说民国时期的教育大发展，特别是战争时期西南联合大学 的大发展，是中国近代高等教育史上的典范。殊不知，有人 调查发现，民国高等教育大发展的根本原因之一就是政府忙 于政治和军事，除提供必要的基本办学经费以外，无暇顾及 对教育的统治，反而使高等教育能够严格按照自身的逻辑运 行，出现了教育史上的奇观。可见，并不是政府管的过多的 教育就是好教育，政府管的太多反而让教育不能按照自身的 逻辑运行。现阶段我们国家的校长有着特殊的行政级别，学 校、事业单位、高等教育严格按照准政府的模式运行。最后， 我国民办教育近二三十年来的波浪式起落体现了社会基层 对教育的创造力和对顶层设计过度干预的反拨。20世纪后期， 我国为吸引民间资本办教育，出台了民办教育促进法，民办 教育得到了大发展，其中以陕西、江西和广东等省份的发展最为迅速，一时成为民办高等教育的三个制高点。政府政策 的出台推动了民办教育的发展，但是并没有从根本上解决民 办教育发展的最终诉求。时至今日，理论界才逐渐开始认识 到或者准备承认高等教育的可营利性。综上可见，并非经过 顶层设计的教育制度就是好的，自发的基层突破和按市场的 逻辑运行也能给教育带来大发展。以顶层设计为理念主导的 教育模式，或者以顶层设计为改革唯一选择的教育模式都是 有问题的。

四、结语 我们要理性认识教育顶层设计，激发基层教育的创造活 力，秉持多元和包容的理念，走简政放权之路，才能实现教 育强国和教育现代化的目标。首先，要理性认识顶层设计对 教育改革的有限作用。顶层设计并非是顶层管理，一味依赖 顶层设计会使政府的隐性权力逐渐扩大;过分依赖顶层设计 会导致运动式、口号式和统一化、模式化的教育改革占据主 导地位;顶层设计往往将底层视为被管理和被改造的对象， 底层就自然而然地陷入疲于应付的状态。其次，推进教育公 平需要进行“顶层设计”，也需要“问计于民”。而要通过 “顶层设计”与“问计于民”的有机结合来推进教育公平， 就应该重新定位政府的角色，建立起政府、社会与学校之间 的合作关系和相关制度机制，并采用有效的工作方法［5］。

再者，要准确把握教育顶层设计的底线和边界。顶层设计理 念具有一致性、果断性和间接性等特点。具体来说，顶层设计方法是使用系统、整体的视角来设计问题。但我们并不能 将所有教育问题全部诉诸于教育顶层设计，要深刻认识到教 育顶层设计可能带来的危害［6］。最后，政府充分放权才 是教育改革的出路。高等教育改革顶层设计的首要目标是进 一步明确政府与高校间的关系，在强化政府作为战略统筹者 的地位、依法合理运用如规划和评估等各种有效政策工具的 同时，弱化其对高校的行政干预，为高校释放出更大的自主 空间，鼓励高校依照章程开展“摸着石头过河”式的多样化 探索与创新。笔者认为，当下中国高等教育改革的基本取向 应为:宏观层面政府的顶层设计与微观层面高校“摸着石头 过河”式的改革相结合［7］，即以省域为单位，充分放权;
以松绑为目标，向社会放权;以教育法规为依据，向基层赋 权。如此才能早日实现教育强国梦和教育现代化的目标。

参考文献: ［1］庞丽娟，洪秀敏，孙美红．高位入手顶层设计我 国学前教育政策［J］．教育研究，2012(10). ［2］徐绪卿．关于民办高等教育政策顶层设计的思考 ［J］．教育发展研究，2013(21). ［3］孟令红．基于大学―企业―社会―政府的大学毕 业生再教育顶层设计［J］．商业时代，2014(15). ［4］龚放．“顶层设计”“基层创新”与“中层担纲” ―――试论高等教育现代化的责任担当［J］．中国高教研 究，2013(12).［5］段兆兵．论推进教育公平中的“顶层设计”与“问 计于民”［J］．教育理论与实践，2011(22). ［6］纪大海．顶层设计与教育科学发展［J］．中国教 育学刊，2009(11).［7］阎光才．高等教育改革顶层设计的 逻辑［J］．中国高教研究，2014(1).