【完善食品安全监管体制构建和谐社会（工商局）】

——**县工商局***

2005年9月24日，第三届中国食品安全年会在北京隆重开幕，来自全国食品行业的各路精英济济一堂，共同为“确保食品安全、构建和谐社会”献计献策。在食源性疾病这个人类健康的重要威胁日益严重的今天，食品安全问题无疑具有广泛的社会关注度，并发展成为一个世界性的问题。随着我国国民经济的持续快速发展以及人们生活水平的不断提高，对食品安全提出了越来越高的要求。食品安全已成为关系国计民生的重大战略问题，已成为与构建和谐社会不和谐的因素，完善食品安全监管体制势在必行。

一、我国食品安全及监管概况

改革开放以来，我国在提高食物供给总量，增加食物多样性以及改进国民营养状况方面的确是取得了令世人瞩目的成就。食品安全也有了明显提高，但也必须看到长期以来，中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立起来的。到目前，我国在农业投入品供给产地环境、动物防疫、农产品生产、食品加工及销售等环节仍然存在诸多安全隐患；假冒伪劣食品屡禁不止、重大食品安全事故屡有发生、食品安全标准体系、检测体系、认证体系等方面尚不完善；食品安全监管职能分属食品药品、农业、卫生、质检、工商等部门，形成了多部门管理的格局，不同部门分管食品（食物）链的不同环节，这种以分段管理为主，品种管理为辅的监管体制，造成食品安全监管力量和监管资源分散，不能形成监管合力和长效监管机制。

“民以食为天，食以安为先”，食品是人类社会赖以生存和发展的物质基础。刚刚过去的2004年是“食品安全年”，就在这一年里，经常听到、接触到各种与“餐桌”有关的诸如“安全隐患”、“重大食品安全事故”、“致癌物”、“假冒伪劣食品”类的食品安全消息；“蔬菜拌农药、陈米着靓妆、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、火锅添罂粟、矿油喷饼干”类的报道。同年，国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，决定采取切实有效的措施，进一步加强食品安全工作。

二、我国食品安全现状

近年来，虽然我国不断加大食品安全监管力度，把打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动作为整顿规范市场经济秩序工作的重点，但“从农田到餐桌”的食品产业链中却依然危机四伏。首先，种植、养殖环节的污染问题较为突出，农产品滥用违禁农药、兽药、有害添加剂未得到有效遏制，残留超标问题突出，导致食源性疾病发生；畜禽养殖业环境严重污染，造成的包括动物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。食品生产加工领域问题也比较严重，突出表现为食品生产单位多、小、散、乱，大多都不具备生产合格食品的必备条件；小企业、小作坊加工设备落后，从业人员素质低，管理制度和生产标准形同虚设，不按标准生产、掺杂使假、以次充好、滥用添加剂、用非食品原料甚至用有毒有害原料加工食品等情况相当普遍。食品流通领域同样是乱，全国食品经营户众多，大多为个体工商户，缺乏必需的设施，经营管理落后；一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使制造者有机可乘，甚至成为假冒伪劣食品的集散地；一些企业贪图私利，蓄意出售过期或变质食品现象等屡禁不止。不法食品生产经营者时常伪造标识、滥用标识欺骗和误导消费者。

三、我国食品安全监管现状

长期以来，由于我国食品安全法制不健全、制度不完善等原因，在食品安全方面实行多头管理，常常导致职责不清、管理缺位和监管不力，出现政出多门和“都管，都管不好”的局面，也为一些部门渎职制造了借口。多头管理一方面造成执法过程中部门职责交叉，都可以执法；另一方面，则出现职责模糊或监管“盲区”，给不法分子造成可乘之机。2003年，在省一级区域，负责食品安全监管职责的部门就有，管理流通领域的工商，管食品加工环节的质检，管食品加工、销售卫生和餐饮等食品消费的卫生，管农产品种植、畜禽饲养的农业，管野生动物驯养的林业等多家。2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局的基础上，组建国家食品药品监督管理局，其意图是要在政出多门的情况下，希望食品药品监督管理局能起到协调作用。2003年4月16日，国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着我国食品安全监管工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段。但由于管理机构、职责划分、行政成本以及部门协调等原因，仍未能有效解决多头管理的不足。

四、完善食品安全监管体制的途径

由于新情况、新问题的不断出现，现行的食品安全监管体制已远远不能适应当前食品安全监管工作的需要，必须与时俱进，不断创新，进一步推进制度建设和监管方式改革，对重大食品安全事故作到快速反应、处置有力，确保广大消费者的食品消费安全。

（一）坚持监督、监管并重。

1、食品安全无小事。因为事涉消费者的生命安全和生活质量，尽管食品安全监管部门一直致力于

2、食品安全是社会公共安全的重要方面，怎么强调都不过分。不能过高估计食品安全工作所取得的成绩，要正视食品安全方面存在的问题和漏洞，采取严格的监管措施，扎扎实实地把食品安全工作抓好。工商、质检、卫生等部门既要分兵把口，又要相互协作，加大执法力度，抓准典型案例，进行曝光。要从源头上消除安全隐患，同时，要发挥广大消费者重视食品安全的积极性，鼓励举报食品安全方面的问题，及时发现，及时查处，将食品安全隐患消除在萌芽状态。在食品加工生产、流通消费各个环节真正构筑起保障食品安全的“铜墙铁壁”。

（二）加强统一领导，整合执法资源。

食品安全需要一个切合实际的工作机制和执法机制，加强执法保障。2003年国家实施食品放心工程以来，国家采取了许多措施加强食品安全工作。如：在食品市场整治中，实行全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动的工作机制。近年来，县级以上政府部门都专门设立了食品药品监督管理局，以及2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》中分别具体明确了农业、质检、工商、卫生、食品药品等部门的监管段落、任务和责任。这些措施，对加强食品安全监管起到了积极的作用，但也衍生出两个主要问题。第一，职能交叉，配合困难。比如：食品生产领域和流通环节，分别由质检、工商、卫生三个部门监管，而生产和流通环节的关系非常密切，尤其是流通环节的监管非常需要源头（生产）的信息、质量抽查信息等等。现在，各个部门基本是独立执法，各自为战，信息难以共享，执法配合则更难。第二，执法资源分散，监管保障不力。按说，面对食品市场执法的部门和力量是比较强的，但是由于多头管理的体制造成了执法资源分散，人员分散，设备分散，财、物分散，使得人力、物力、财力不能适应食品安全监管的需要。

面对食品安全这一天大的事，从中央到地方，应当痛下决心，动大手术，通过体制改革，对现有的监管体制进行调整，整合执法资源，最终实现管住管好食品市场，为老百姓提供安全放心的食品。当前，应着重解决食品监管职责过于分散的状况，将食品安全监管的职能相对集中，权、责进一步明晰，并通过建立一种有效和权威的协调机制，提高监管效率，降低行政成本。从行政执法监管实践来看，相对集中行政执法权是十分必要的，并且1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定为整合食品安全监管执法资源提供了理论依据。现阶段，现实选择是保留现行分散监管的模式，在现有的管理体制基础上进行调整，仍然按照食品产业链的环节进行分工。主要解决两个问题：一是对监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能由一个部门负责，其他部门退出；二是对无人监管的“盲区”，明确哪个部门负责，在制定分工方案时，要充分考虑各个部门已经建立的监测网络的实力，实力弱的退出或充实到新的负责机构。这个方案最接近现有的管理体制，但是必须解决好分工后各个环节之间的协调和衔接问题。解决衔接问题的关键在于都应服从于一个统一的食品安全监管体制。

（三）完善食品安全监管技术体系。

打假首先要识假，食品安全监管需要与之相适应的“手段”，就像打仗得要有武器一样。承担食品安全监管职责的执法者，也应当有“武器”，除法律武器外，还应有与监管责任相配套的检测仪器、检测标准、检测方法以及控制标准等技术支撑。目前，我国食品安全标准体系、食品安全检验检测体系等方面不能适应食品安全监管的需要，应尽快完善。以为食品安全监管工作，提供技术支撑。

1、统一食品安全标准。

目前，我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级，并且水平偏低，部分标准实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施，并且现在的食品安全标准在实施中暴露出不少的矛盾问题。比如：2004年3月15日，沈阳市卫生监督所查处的24.5吨“毒黄花菜”事件，就因为卫生部与农业部各自制定标准中对SO2残留量的限量不同而引起的。总之，我国食品安全标准、检验检测方法的诸多方面已经到了全面清理、修改和完善的阶段，必须尽快统一。

2、加快检测技术研究和运用。

检验检测工作应随着食品工业技术的革新和食品安全控制标准的提高而不断完善和提高。检验检测作为食品安全控制和监督检查的途径和手段，直接影响到食品的质量和安全。随着食品安全标准的不断升级和食品工业的革新，急需更加可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术，发展食品生产、加工、储藏、包装、运输过程的安全性控制技术，建立起与适应全面建设小康社会需要的食品安全检测机构，提高食品安全检测能力。

食品安全标准和检测体系的统一完整，将为我国大力发展食品市场准入制度和食品安全监管提供有力的技术支持。

（四）实行食品安全监管法制化。

目前，我国的食品法律法规无法覆盖食品产销的全过程，以《食品卫生法》为主导的食品安全法律法规体系已不能适应现代食品安全监管的需要。食品安全监管法制化亟待加强。

1、加强食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层次法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系。尽快纠正我国食品安全监管不规范，不够严密的缺陷，加速建立食品安全监管法制化，从食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节，努力消除食品安全监管中“无人管、无力管、无法管、不会管”等问题。

2、健全长效监管机制。

①建立健全食品质量安全市场准入制度，提高食品生产企业入市门槛，制定食品质量市场准入标准，从源头上减少食品不安全隐患。

②建立食品安全责任追溯制度。按照从生产到销售的每一个环节都可相互追溯的原则，建立食品生产、经营登记制度，实现食品质量安全的可追溯。

③建立食品安全承诺和不合格食品退市招回制度。在食品安全监管的任一环节，一经发现食品未能达到质量承诺和安全标准，生产、经营商家应立即将该食品下架退市并招回所销售的食品，实行行业自律。

④建立食品安全公共安全和食品安全预警制度。尽快建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室，为食品安全监管提供科学的、严谨的技术支撑，并通过建立警示制度，及时将食品安全问题的信息向社会公布。通过向消费者发布消费警示和向经营者发布经营提示，改变当前那种当食品安全事故发生后或媒体曝光后才处理的情况。从源头上抓起，注重防范，将食品安全事故扼杀在萌芽状态。

⑤建立食品安全事故责任追究制度。对食品安全事故，除对当事人依法查处外，还要对具体负责的职能部门实行责任追究，使失职渎职行为得到惩处。

⑥建立健全食品安全社会信用体系。通过建立食品安全信用档案和食品安全网络，对食品生产、经营商家进行跟踪监测，将食品安全问题利用网络向社会公开，逐步在食品行业形成全社会监督和优胜劣汰的机制。

⑦强化执法监管措施，提高执法监管水平，使“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”原则在食品安全监管领域得到体现。

总之，我们应全面落实科学发展观，从建设和谐平安社会的高度，从全局和战略的高度，充分认识完善食品安全监管工作的重要性、紧迫性，必须以对人民群众高度负责的态度，切实抓紧抓好。这样，在不久的将来，人们一定能吃得放心，吃得健康！