坚持党的领导是中国特色社会主义法治建设的本质特征

坚持党的领导是中国特色社会主义法治建设的本质特征

一、中国共产党领导下的新中国法治发展历程 政党，执掌国家政权，基本目标就是实施对国家和社会的领导。不同国家， 由于政治制度尤其是政党制度的不同，在民主和法治的条件下，政党依法执掌政 权、依法实施对国家和社会领导的过程和特点具有很大不同。在中国，具有不同 于西方资本主义国家的法治特征，中国共产党领导的依法治国是来实现社会主义 社会的民主和人民真正当家作主的。在不同的历史时期，中国共产党所处的环境 和历史任务不同，党的法治思想也有所不同，法治经历曲折的发展历程，因此党 以国家意志表现的法律在不同时期就发挥着不同的作用。总体上看，正是由于中 国共产党具有在国家中独特的领导地位，决定了党领导下的依法治国道路具有独 特性。

新中国成立后，中国共产党成为领导人民掌握国家政权的执政党，党在国 家中的地位以及党与国家政权的关系也发生了根本性的变化。草创初期，由于废 除了国民党六法全书，实施解放区司法原则，加之对法律认识不足，故未创制较 完备的法律，故而法律基础比较薄弱。由于旧中国遗留下的民主革命任务的复杂 性，如肃清国民党残余势力、土地改革等，必须将革命进行到底，这就决定了在 当时的历史条件下，不能仅仅依靠法律来解决问题、治理国家，只能根据党和人 民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是 从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要 方法是人民群众的直接行动。因此，党的领导方式依然沿用战争时期的一元化领 导方式，主要靠政策而不是靠法律来治理国家。毛泽东曾说过:法律这个东西没 有也不行，但我们有我们的一套，不能靠法律治多数人。民法、刑法那样多条文 谁记得住宪法是我制定参加的，我也记不得。刘少奇也曾指出:到底是法治还是 人治，看来实际靠人，法治只是作为办事的参考。1953年过渡时期的总路线的制定以及第一个五年计划的开始实施，国家逐 步界定社会建设任务和革命任务的性质，对法律作用的认识有所提高，认识到不 仅要按政策办事，也要依靠法律办事。1954年中华人民共和国宪法颁布实施，我 国的法制建设开始了一个新阶段，也为党的领导方式的转变提供法律基础。这是 我国第一部社会主义宪法，毛泽东不仅主持了宪法的起草工作，而且对宪法的内 容作了一系列的论述，强调宪法在我国社会主义建设中的重要地位和作用，指出: 一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根 本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来， 使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道 路可走，就可以提高全国人民的积极性。刘少奇在关于中华人民共和国宪法草案 的报告中指出:中国共产党是我们国家的领导核心中国共产党必须在遵守宪法和 一切其他法律中起模范作用。我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的， 是适合实际情况的。目前，我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。

必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。党的八大 也对党的领导和建设完备的法律进行了新的调整。但是八大关于党的领导方式和 执政方式转变的主张并没有在实践中得到贯彻，1957年以后反右倾扩大化，以及 大跃进等群众性运动，削弱了法律的权威，限制了法律的作用，这种沿用革命时 期和新中国初期领导方式的做法，以政策代替法律，以群众运动冲击法律秩序， 必然导致党与国家、社会的关系混乱，在左倾错误指导思想的影响下，以致出现 文化大革命的局面，给党和国家的事业带来极大的损失。

党的十一届三中全会，我们党开启了改革开放和社会主义现代化的新时代， 对法制建设有了新的认识，逐步扭转了过去依靠政策而不是法律来治国的局面。

邓小平一直强调改善党的领导，明确指出:以后，党委领导的作用第一条就是应 该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事;法立了以后，就要坚 决按法律办事。此后，历届全国人民代表大会都十分重视法治建设，妥善处理党 的领导与依法治国的关系。党的十二大首次将党必须在宪法和法律范围内活动的 原则写入了党章。规定任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。党的十 五大明确提出依法治国，并把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略， 标志着党领导方式、执政方式的重大变革。九届全国人大二次会议将依法治国载 入宪法，从而使依法治国从党的意志转化为国家意志。党的十六大提出要坚持依 法执政，实施党对国家和社会的领导。党的十七大也提出要全面落实依法治国基 本方略，加快建设社会主义法治国家，并要求各级党组织和全体党员要自觉在宪 法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。党的十八大以来，中国特色 社会主义法律体系成为国家治理体系的重要组成部分。党的十八届四中全会明确提出:党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。

必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过 程。这些都表明，中国共产党正在从法治的高度，探索党的领导方式、执政方式 的基本问题，同时也表明中国人民在党的领导下，不断地开拓社会主义法治国家 建设的新道路。

纵观党领导下的新中国法治发展历程，走过了一条曲折发展的道路，我们 取得了非常宝贵的经验:一是党在不同时期法治理念的变化，决定着党领导和执 政方式、法治方略的变化。中国共产党在不同历史时期选择和实行什么领导方式 和执政方式，相应地采取不同的治理国家的方式方法。二是随着中国特色社会主 义法律体系的建立、改革的全面深化，依法治国越来越成为党领导人民治理国家 的重要方略，必须将坚持党的领导和依法治国有机统一放在全面深化中国特色社 会主义政治体制改革的高度上。三是新时期在全面深化改革的进程中，我们要更 加坚定把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面的决心，探索新的方式和途 径。实践证明，推进中国特色社会主义法治建设离不开党的正确而有力的领导。

二、党的领导是坚持走中国特色社会主义 法治道路的核心要义 中国共产党已经走过了九十多年的光辉历程，坚持党的领导是中国人民在 长期奋斗实践中得出的基本结论。改革开放以来，我们党一贯强调坚持和改善党 的领导，特别是对社会主义法治建设的领导。新时期更加突出强调这一点，因而， 决定指出:把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建 设的一条基本经验。习近平总书记在竣工《中共中央关于全面推进依法治国若干 重大问题的决定)的说明》(以下简称说明加中指出:全面推进依法治国这件大事能 不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是 要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。

②党的十八届四中全会指出依法治国要以坚持中国共产党的领导为基本原则，回 答了党的领导和依法治国这两个关系到法治建设的核心问题，为建设中国特色社 会主义法治国家指明了基本方向。

(一)党的领导是建设中国特色社会主义法治国家的最根本保证 党的领导和法治的关系是全面推进法治建设、建设社会主义法治国家的核 心问题。坚持党的领导是全面推进依法治国的应有之义，是依法治国必须坚持的根本原则和方向保证。只有坚持党的领导，才能坚持依法治国的社会主义方向。

我国宪法明确规定了中国共产党的领导地位。中国是一个拥有13亿人口，经济、 政治、文化、社会、生态等各方面情况极其复杂的大国，在推进全面深化改革的 进程中进行法治建设，必须要有一个自上而下坚强的统一领导、统筹部署，紧紧 围绕社会主义方向，为推进依法治国创造必要条件。坚持党的领导就是坚持社会 主义制度、坚持社会主义方向，如果离开党的领导，依法治国就会迷失方向，就 不可能保证依法治国的社会主义性质。

社会主义法治和西方资本主义法治具有本质的区别，其中最首要的区别就 在于党的领导。西方的法治，规定政党行为到政府行为再到社会组织行为都是在 宪法、法律规定范围内运作的。西方国家的政党是资产阶级利益的代表，是资产 阶级利益的代理人，就是通过资本主义法治来实现这些政党利益的。恩格斯说过: 对资产者来说，法律当然是神圣的，因为法律是资产者本身的创造物，是经过他 的同意并且是为了保护他和他的利益而颁布的。资产者懂得，即使个别的法律对 他特别不利，但是整个立法毕竟是保护他的利益的。而理解中国的法治，必须着 眼于党的领导，我国是人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是代表最广大 人民根本利益的政党，除此之外，没有自身的特殊利益。只有在党的领导下，才 能有效推进广大人民群众当家作主的权利，依法治国才能够充分体现。同时，在 坚持党的领导的前提下，党领导人民制定宪法和法律;党带领人民在宪法和法律 的范围内活动。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国特色 社会主义法治的根本特征，这也是社会主义法治的优越性所在，是中国特色社会 主义法治建设与西方法治最根本的区别。因此，只有在党的领导下，中国特色社 会主义法治建设才能不断推进，依法治国才能沿着社会主义方向充分发展，国家 和社会生活的法治化才能有序推进。

(二)党的领导是社会主义法治的根本要求，与法治精神具有统一性 党的主张、人民的意志同法治的精神和要求是完全一致的。社会主义法治 的根本目的是实现人民利益，发展人民利益，保障人民利益，这也是党的宗旨的 重要体现。党领导人民通过国家权利机关的制定、执行宪法和法律，把党的主张、 人民的意志和利益上升为国家意志，党在宪法和法律的范围内活动，政府依法行 政，这样就把党的领导和依法治国有机地统一起来。始终坚持最广大人民根本利 益，是依法治国和党的领导相互协调、相互促进的关键。加强和改进党的领导， 全面推进依法治国，着眼点在于最广大人民的根本利益。在社会主义中国，党代 表人民的根本利益，法体现的是人民的意志，党的领导和依法治国统一于中国特色社会主义的伟大实践，其根本目的在于实现、维护人民的根本利益。在新的条 件下，只有全面推进依法治国，才能加强和改善党的领导，更好地发挥其中国特 色社会主义事业领导核心的作用。从执政党的角度看，党员服从法律，就是服从 党的领导，就是服从全国人民。党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律。中 国共产党作为执政党，肩负着实现两个一百年宏伟目标和中华民族伟大复兴的中 国梦的时代使命，要提高党的执政能力和领导水平，促进国家治理体系和治理能 力现代化，凝聚中国力量，就必须全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法 治国家。

(三)加强和改进党的领导是全面深化改革的需要 党的领导是建设社会主义法治国家的最根本保证，不仅体现在党的领导与 依法治国的理论关系上，而且表现在党的领导与依法治国辩证统一于全面深化改 革的实践之中。党的十八大提出全面深化改革的总目标，就是全面完善和发展中 国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。新时期，党面临的 重大历史任务就是通过法治国家的建设，为国家富强、民族振兴、人民幸福提供 系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型， 形成以法制为基础的、现代化的国家治理体系和治理能力。这当然首先就是要加 强和改善党的领导，在保证法治建设方向的基础上充分发挥协调各方、统领全局 的核心作用，与依法治国、人民当家作主有机统一起来，充分体现社会主义制度 的优越性，这也是坚持党的领导和依法治国的实践意义之所在。

全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜。这就需要充分发挥 党的领导，全社会团结在党的周围，坚定旗帜、坚定路线。全面深化改革的具体 部署需要在法治的基础上来完善基本经济制度、促进社会公平正义、增进人民福 社，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，破除各方 面体制机制弊端，开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。坚持党的领导不 是以党代法，而是通过发挥协调各方的领导作用，确保中国特色社会主义法治体 系的制度属性和前进方向。这是全面深化改革的必然要求，更是全面建成小康社 会的必然要求。在全面建成小康社会、推进社会主义现代化建设的今天，党的领 导和依法治国是辩证统一于全面深化改革的实践之中的。

三、全面推进依法治国，不断加强和改进党的领导 习近平总书记指出:党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，强调落 实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，强调坚持党的领导，更加注重改进党的领导 方式和执政方式。这就为新时期全面推进依法治国指明了方向。因此，在实践中 必须做到三个统一。

(一)把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来 依法治国和依法执政是紧密联系在一起的。二者都在宪法和法律的范围内， 就主体而言，依法治国主体是人民，依法执政的主体只能是执政党。中国共产党 在国家中处于领导地位，依法执政是党作为执政党对国家进行法治化的领导，党 能否依法执政及其依法执政的能力和水平直接决定着法治的实现程度、国家权力 的依法运行。依法治国必然要求依法执政。只有党坚持依法执政，才能保证行政 机关依法行政，司法机关公正司法，广大人民群众严格守法。执政党服从宪法和 法律，本质上是和坚持党的领导相一致的，党领导人民制定法律，也带领人民遵 守法律，依法执政的过程就是把党和人民的意志转化为国家意志的过程，从而实 现民主的法律化和制度化，这种法律和制度不因领导人的改变而改变，不因领导 人看法和注意力的改变而改变。所以依法治国和依法执政是内在的统一，党依法 执政的能力决定着依法治国的效果，其最终效果又要受到党依法执政实践的检验。

把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，应该注意区别以下几个方 面: 1.正确区别党的政策和国家法律。党的政策是实现党的领导、调节广大人 民群众利益的一种手段，具有较大的灵活性，表现在党的各级组织制定的文件上， 在具体的改革阶段可以作出相应的调整和变更。虽然其在实质上反映了人民的意 志，但缺乏法律的刚性。而法律是在真正上升为国家意志的人民意志和党的意志 的体现。国家法律是对全体社会成员具有普遍约束力，以国家强制力来保障实施。

就调整的范围来讲，国家政策调整的范围要比法律调整的范围广泛得多，实施的 领域涉及到整个社会关系。党组织在制定和实施政策时，要符合宪法和法律的程 序，应当和宪法和法律的基本原则和规定相一致，有利于宪法和法律的实施;在 法治建设的同时，需要特别重视政策体系的建立和发展，充分发挥国家法律和党 的政策相互支持、协调发展的整体效应;执政党制定的政策在转化为国家法律的 过程中，要注意对转化的程序和方式作出具体的规定，明确法律权限，只有符合 社会发展和最广大人民根本利益的执政政策才能经过法定程序确定为国家法律， 杜绝随意以党的政策代替国家法律的现象，在树立执政党领导权威的同时，一定 要真正树立起法律权威。

2.正确区别党的领导和领导人的个人干预。依法执政的主体是执政党，并不是某些个别的领导人或者某些党员领导干部个人。党的领导是一个整体性的政 治概念，不能简单地从某些党员领导干部的个体行为来理解党的领导。在全面推 进依法治国的进程中，既要加强党的领导，又要有效防止个别领导人、领导干部 以加强党对政法工作领导的名义对司法工作进行干预。因此，在法治建设进程中， 党的领导要始终保持与依法治国的有机统一，依法治国不因领导人、领导人的看 法和注意力的改变而改变。坚持依法执政，必须加强执政党自身建设，要加强党 员领导干部的教育，领导干部是推进依法治国的表率，必须带头遵守宪法和法律。

领导干部不能随意干涉法律实施和具体司法工作，否则是对党的领导的严重破坏。

因此，《决定》提出:各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法 行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。党员干部要提高法治思维和 依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要 内容，纳入政绩考核指标体系。

3.正确区别党的纪律和国家法律。坚持依法执政，必须遵守国家法律，严 格遵守党规党纪。同时，党依法执政的关键在于依法治党。依法执政就要正确认 识和处理党规党纪和宪法法律的关系。党规党纪是政党组织内部的规范，是约束 党员思想、行为、价值的机制。一方面，作为执政党要严格党规党纪。执政党要 维护自身的执政地位，必须要严格要求自己的党员，净化广大党员队伍。党的纪 律调整的范围与法律不同，党纪规范和惩处的形式也与法律大有不同，执政党要 严于律己，不仅要求党员严格遵守党规党纪，加强自身的理论素养、知识水平、 业务本领的提高，提升廉洁自律修养，加强自身信念，增强法治观念，而且要求 党规党纪不断规范和完善，以严格的党规党纪来规范执政党党员行为。另一方面， 执政党党员要带头遵守国家宪法和法律。法律是全体公民的行为准则，党的性质 和党员的先进性，决定了广大党员要比普通公民更严格地遵守国家的法律法规， 在全社会争当遵守宪法和法律的模范。只有党在宪法和法律的范围内活动，坚持 依法执政，广大党员严格守法，才能带动一切国家机关、社会组织和普通公民严 格守法。而党依法执政，很大程度上是通过党的各级组织和广大共产党员模范遵 守国家的法律法规来实现的。新时期新阶段我们党而临新的形势和任务，要求广 大党员比过去更加模范地遵守国家的法律法规，坚持依法办事。

(二)把党总揽全局、协调各方的核心作用同人大、政府、政协、审判机关、 检察机关依法依章履行职能统一起来 中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是依法治国、建设社 会主义法治国家的领导核心。加强和改进党对全面推进依法治国工作的领导是一个系统工程。快定》中强调依法治国的五大体系即完备的法律规范体系、高效的 法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体 系。同时还指出加强和改善党在全面推进依法治国的领导时，要善于使党的主张 通过法定程序成为国家意志;善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政 权机关的领导人员;善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导;善于运用 民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。这就要求党在引导依法 治国的过程中要总揽全局、协调各方，将国家权力机关、司法机关、行政机关、 检察机关等紧密地团结在法律的阵营之中，依法依章开展工作，履行职能。党的 领导和人大、政府、审判机关、检察机关依法履行职能是一致的，不能相互孤立， 独立进行，更不能相互对立，相互排斥，二者是统一的。

首先，正确认识和处理党的领导与国家机关依法行使职权的关系，不能将 党的领导同各级权力机关、行政机关、司法机关依法行使职权孤立起来。对于执 政党而言，要有效地将本党的意志和主张加以贯彻，就应当通过国家各个职能权 力机构行使法定权力。执政党不应当撇开国家各职能机构，直接通过本党组织去 贯彻已经上升为法律的执政意图和主张，这样容易造成党不管党，以党代政的混 乱局面，导致党政关系的矛盾和冲突。党需要在同级各种组织中发挥领导核心作 用，要进一步规范党委与人大、政府、政协、人民团体的关系，支持人大依法履 行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，选举出国家 政权机关的领导人员，并对他们实施监督;支持政府履行法定职能，依法行政;支 持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。党支持各方独立开展工作，但并不是 不管不顾，党要充分发挥在国家政权中的组织领导，强化党的总揽全局、协调各 方的领导核心地位。

其次，正确认识和处理党的领导与国家机关依法行使职权的关系，不能将 各级权力机关、行政机关、司法机关依法行使职权同党的领导对立起来。各级人 民代表大会及其常务委员会依法履行国家权力机关的职能，依照法定程序制定法 律、法规，并选举国家各职能机关的领导人，对他们实施监督，这是与党的领导 相统一的，各级党委应支持权力机关依法履行职责;各级人民政府依照宪法行使 权力并通过贯彻执行法律、法规来进行对社会的治理，直接对同级人大和常委会 负责并接受监督，在宪法规定的权力框架下的依法行政，这也是同党的领导相统 一的;根据我国宪法和法律规定，人民法院和人民检察院分别依法独立行使审判 权和检察权，在审判和检察工作中依照宪法和法律授权行使权力，这也体现出党 在宪法和法律范围内对司法工作的领导，二者是相统一的。要正确认清党的领导 和权力机关、行政机关、各团体、司法机关依法履行职能的统一，充分发挥党的领导核心作用，在党的领导下完善宪法实施和监督制度，完善立法体制，加快法 治政府建设，提高司法公信力，才能在依法治国的进程中不断加强和改善党的领 导。

(三)把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法和法律范围内活 动统一起来 把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法和法律范围内活 动统一起来，是明确党的领导和依法治国辩证关系的重要着眼点，也是加强和改 善党在全面推进依法治国的领导的关键举措。习近平总书记在《阐明》中强调指 出:依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政;新形势下，我们党要 履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政;党领 导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律 范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。①这说明了坚持党的 领导决不意味着党可以拥有凌驾宪法法律之上或游离宪法法律之外的特权。

如何把党领导人民制定法律和实施宪法法律同党坚持在宪法和法律范围 内活动统一起来，关键在于在宪法的框架内实现党领导下的司法自主。司法自主， 就是要司法独立，公正司法。《决定》指出:公正是法治的生命线。司法公正对 社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善 司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努 力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。②事实上，坚持党的领导与 司法自主之间关系问题就其形式而言，很大程度上是属于党与法的关系问题。一 个自主、中立的司法机关的存在对于维护和尊重法律的权威方面起着至关重要的 作用，这就不仅需要在宪法和法律的层而上不断地完善执政党的执政法则，同时 也需要为司法自主创设一些制度性保障和规则。

为提高司法公信力，推进司法公正，中国共产党在宪法和法律的范围内领 导人民制定宪法法律，不断优化司法职权配置，推进严格司法，保障人民群众参 与司法，加强人权司法保障，加强对司法活动的监督。决定指出:完善确保依法 公正行驶审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院 依法独立公正行驶职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、 通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职 责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干 预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分，造成冤假错案 或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。③这些都充分彰显了党支持司法，保 障司法公正、提高司法公信力的坚定决心。总之，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治建设 最根本的保证。新时期新阶段，推进中国特色社会主义法治建设，要做到三个统 一，即将依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，将党总揽全局、协调 各方的核心作用同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章履行职能统 一起来，将党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法和法律范围内活动统 一起来，要把三个统一贯穿于社会主义法治建设的全过程和各个方面，不断推进 社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为深化改革，推进国家治理体系和 治理能力现代化，实现中国梦提供坚强的法治保障。