[影响警察系统良性运行和协调发展的若干问题剖析]

　　影响警察系统良性运行和协调发展的若干问题剖析

　　建立警察系统良性运行和协调发展机制，是公安队伍建设的内涵型措施，是充分挖掘公安机关的警力资源，最大效益地发挥人民警察的战斗力，创造一流公安工作的重要保证。从理论上弄清影响和制约警察系统良性运行和协调发展因素，特别是剖析当前该系统运行中遇到的困难和障碍，无疑具有重要的实践意义。

　　一、现行公安管理体制是警察系统良性运行和协调发展的主要障碍

　　长期以来，我国公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的管理体制。这种管理体制在计划经济模式下，对落实地方党委、政府对社会治安的责任起了积极作用。但随着市场经济体制的建立，人们的价值观念的变化和人、财、物的加速流动，使社会治安从封闭、静态的地区性转向开放、动态的跨地区化，客观上要求公安机关是一个地域限制少、垂直领导能力强、反应速度快、警令畅通的运行系统，而现有管理体制的不适应性日显端倪：

　　（一）公安机关由于“以块为主”，人事权、财权都受制于地方党委和政府，当地方利益与法律规定、上级警令发生矛盾时，只能舍“条”求“决”。在此情况下，警察系统运行中出现警令不畅、指挥不灵在所难免，地方保护主义、强令强派的非警务活动难以禁绝。

　　（二）公安机关把不住“进人关”，作为运行系统主体的警察素质无保证。如：近几年全国公安机关每年补员加扩编约8万人，在公安部三令五申要求公安机关优先从公安院校录用警察的情况下，每年两万公安院校毕业生仍分配困难。在现有体制下，出现辽宁省的“毛家警察”、湖北省59岁的老太太当新警是不足为奇的。

　　（三）公安工作决定权在地方，县（市）、乡（镇）领导经常命令基层警察做征粮、收费、节育、拆房、平坟等职责外的事，难以拒绝。而由此引发的法律责任则依法由公安机关承担，使警察系统运行中出现权责分离现象。

　　（四）警察系统运行所需经费供给不足，警务保障不力。更有甚者，有些地方不仅不给公安机关经费，反而下达上交罚款指标，使警察系统运行中出现追逐经济利益现象，公安队伍中乱收费、乱罚款、以罚代刑等违法乱纪行为由此而生。

　　鉴于现行的“条块结合，以块为主”的管理体制严重影响着警察系统的良性运行，明显地不适合公安工作的实际需要，笔者认为必须改革和完善。要将管理体制中的“以块为主”定位在省（直辖市、自治区）公安机关，即省级公安机关受公安部和地方党委、政府双重领导，以地方党委、政府领导为主，而对地（市）级以下（含地市级，下同）公安机关实行“条块结合，以条为主”。其理由是：第一，既保证上下级公安机关运行系统的警令畅通、指挥有力，又照顾各省（直辖市、自治区）因社会、经济、文化发展的不平衡给公安工作带来的差异性。第二，根据有关法律、法规规定，地（市）级以下公安机关是具体的业务机关和执法机关，是各项警令的主要执行者，因而其能否正常运行对警察系统整体的良性运行和协调发展有着全局性影响。实践表明，现行体制的弊端对警察系统运行的影响主要集中在地（市）级以下的公安机关。

　　二、公安管理中的“两张皮”，“一手硬、一手软”，导致警察系统运行和发展中出现“瘸子”现象

　　队伍管理和业务管理是公安管理的两个重要方面，二者应该是互动关系。队伍管理推动业务工作的展开，对业务工作有保障作用；业务工作的成效是对队伍管理成果的检验，对队伍建设有推动作用。但长期以来，在公安机关内部人为地把这两个方面割裂开来，形成了业务工作和队伍建设的“两张皮”，“一手硬、一手软”的痼疾。业务部门只抓业务工作，不管队伍，错误地认为抓队伍只是政工部门的事。由于业务工作与队伍管理相互脱离，使得警察系统在运行中出现了有的警察、甚至是业务骨干没有倒在与违法犯罪分子的搏斗中，却被金钱女色等糖衣炮弹所击中。这与业务部门的队伍管理松懈，思想政治工作薄弱而致的警察政治素质不强、作风不正是不无关系的。要避免警察系统运行中不协调的“瘸子”现象，必须在公安管理工作中，实行公安机关领导的“一岗双责制”（队伍管理和业务管理双重责任），坚持“两手抓”、“两手都要硬”，将公安业务工作和思想政治工作同步安排、协调发展。政工干部要直接深入到业务工作第一线，把思想政治工作渗透和落实到业务管理的整个过程中，促进业务工作的全面开展。业务干部要把思想政治工作纳入考核目标，使思想政治工作无时不有，无所不在，经常给队伍注入“清醒剂”、“防腐剂”和“振奋剂”。

　　三、公安机构设置不合理，使警察系统运行效率低下

　　目前，公安机关的机构设置不尽合理，内部机构臃肿、层次重叠、事权划分不清、边缘工作互相推诿、关系不顺、人浮于事、效率不高的问题相当严重。具体表现在：1、领导机关庙大僧多，机构林立，分

　　从警察系统纵向的机构设置看，还存在上下不对口的问题，有的名称相同，职责相异；有的履行对应职责，但称谓上五花八门。这种不规范、不统一的机构设置，给警察系统运行制造了指挥调度上的重重障碍。

　　四、警察系统运行中的监管机制失调，与警察的权力呈不协调性

　　要建立廉洁而高效的公安队伍，使警察系统能保持良性运行和协调发展，必须对警察实施强有力的监督。然而，现有警察系统内部的监督机制，存在着运行失调、监督不力等问题：

　　（一）监督体制与监督职能不适应。1、监督机构地位低。公安机关拥有监督权的监督部门在具体工作运行中形成了对同级公安机关党委、行政首长依附型的隶属关系。监督部门的规格与一般业务部门平行甚至更低，难以实现有效的监督。2、监督机制没有形成运行合力，整体效能差。政工、纪检、监察、督察、法制等部门虽有分工，但分工不合理，有时出现职责交叉，有时留下监督的空白，有时出现责权分离。

　　（二）监督面覆盖不全，监督对象存在“盲点”。1、缺乏合理性监督。行政法治的原则要求公安机关在行政执法中不仅要合法，而且要合理。合法性监督主要是针对羁束裁量行为，合理性监督主要针对自由裁量行为。目前公安机关存在的行业不正之风、地方保护主义等问题与合理性监督不力有一定关系。2、对刑事执法监督存在“盲点”。近年来，国家对刑事法律作了较大的修改，对刑事执法提出了新的要求。但在刑事执法中，很多新的问题还没有纳入监督的视野。如：长期困扰公安统计和决策的匿报案件、立案不实等问题至今仍没有监督机关介入，对放弃职责的行为进行追究。3、重视廉政监督，忽视勤政监督。在公安队伍中腐败者毕竟是少数，对警察的经常性监督主要是勤政监督。勤政监督是克服公安机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的重要手段。

　　（三）监督时空上存在空白和偏差。1、监督时间上重视事后监督，忽视事前和事中监督。目前公安队伍监督存在事前过问少，事中监督不力，使监督工作滞后，只能被动地应付于已然，不能主动地防患于未然。如：刑讯逼供之所以屡禁不绝，成为我国公安队伍建设中的一个顽症，其根本原因在于对讯问前、讯问中没有任何监督措施。2、监督空间重工作圈，轻生活圈、社交圈。国外对警察的监督除工作监督外，对其生活和社交方面都有限制性规定和监督措施，进行立体性全方位的监督。我国对此也作了些规定，如禁酒令、禁止警察到营业性娱乐场所等，但范围有限，且执行不力，队伍中发生的许多问题恰恰是在警察的生活圈和社交圈中。

　　（四）监督主体单向性，监督对象存在不平衡性。自上而下的监督强，自下而上的监督弱，监督对象偏重于对下级、民警、具体业务、违法乱纪的监督，而对上级、领导、调研决策、用人以及工作失误等方面的监督重视不够。

　　五、忽视警民关系的法律属性，使警察系统的运行偏离了其根本目标

　　“伤了群众的心，就伤了公安工作的根”，这是从几十年公安工作实践的经验和教训中得出的结论，充分说明了警民关系对警察系统运行的影响。近年来各级公安机关都在花大力气改善警民关系，诸如开展“争创人民满意警队，争当人民满意警察”的活动等。但也出现了一些偏激倾向：

　　（一）忽视警民关系的法律属性，使警民关系变成了警察为民的单边关系。《人民警察法》在第三条规定“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”的同时，又在第三十四条规定了“人民警察依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助”。这充分表明，警察系统运行的警民关系是一种具有权利义务内容的双务性的双边关系。如果只强调警察为民，而忽视人民群众支持警察工作的义务，警察运行系统不可能协调发展。

　　（二）把严格执法与热情服务割裂开来，对立起来。目前有些公安机关在警务工作中出现了只顾热情服务，忽视严格执法，甚至以牺牲警察执法权威、放弃职责来换取警民关系改善现象，如：有的交通警察在路面执勤时，只顾对违章违法者敬礼，而不予依法处罚。

　　（三）混淆群众满意标准，将个案中的群众满意取代人民群众整体满意。人民群众对警察的满意标准，是看警察能否维护好社会治安秩序，给群众带来社会安全感。因此，公安机关在对待个案群众投诉时，既要认真调查，又要善待警察，既要严格要求警察，又要依法保护警察，切忌发生目前一些公安机关只要发现群众投诉就批评处理警察现象。否则，警察系统会出现不顾群众根本利益，满足个别群众违法利益要求的扭曲运行。

　　六、警察法律的局限性和配套不够完备，使警察系统运行内部不畅，外部扯皮

　　转型时期的社会和经济生活变革快，立法的滞后和过于原则而产生模糊性，执法产生歧义，从而影响变革后的警察系统良性运行和协调发展。表现在：1、一些跨地域性的追赃、抓捕、取证、执行的案件由于法律缺乏相关的规定，有时得不到当地公安机关的协助，延误战机，使案件的处理延误时日。2、公安机关与检察、审判机关对法律理解的歧义，适用法律产生争议，往往导致案件处理上的推诿、扯皮，使警察系统运行中出现中断和受阻。公安机关为此要花费大量的人力、物力去协调与检察、审判机关的关系，既浪费了宝贵的警力，又造成警察系统运行效益低下。3、修改后的刑事诉讼法增加了律师提前介入的规定，但律师行业缺乏配套的限制不正当竞争规范和自律规定，以致一些职业道德低下的律师一方面与犯罪嫌疑人串通一气，设法逃避法律制裁，另一方面拉拢腐蚀警察，干扰警察系统良性运行。

　　七、打击和防范的关系处理不当，制约着警察系统的运行效益

　　体现警察系统运行效益的最重要的标志是消除、减少违法犯罪。消除、减少违法犯罪的警务手段无非是预防和打击。党的十五大报告曾指出，搞好社会治安必须坚持打防结合、以防为主的方针。无打不安，无防不稳，二者相辅相成，辩证统一。我国警界在理论上也提倡打防并举，但多年来在实际工作中却形成了重打轻防的运行机制，如破大案、抓要犯可以出成绩立功受奖，而从事基层基础工作只能做无名英雄。一些公安机关在指导思想、工作安排和力量投放上，往往是围着“严打”统一行动转，专项斗争接连不断，战役一个接一个地打，在警察中产生了重打轻防或光打不防的倾向，结果造成案件多发，打不胜打、防不胜防的被动局面。由于违法犯罪只有相对规律而无绝对规律，如果只重打击，则只会是让违法犯罪问题牵着警察的鼻子走，恶性循环，永无休止。同时也使得警察长年疲于奔命，效益低下。