行政法治视域下刍议村委会作为行政诉讼被告资 村委会能当行政诉讼的被告吗

行政法治视域下刍议村委会作为行政诉讼被告资

一、行政法治 行政法治是宪法法治原则在行政法中的体现，“任何法治国家都把对行政 权力的控制作为核心的制度内容” ，因而，行政法治核心内容便是控制行政权的 扩张和规范行政权的运行。行政法治是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行 的基本法律准则，无论是欧陆国家还是英美国家，其行政法治原则有着各自鲜明 的个性特色，如法国的行政法治原则与均衡原则，德国的依法行政原则、比例原 则与信赖保护原则，英国的越权无效、合理原则与自然公正原则，美国的正当程 序原则与行政公开原则。

我国行政法学界对行政法治原则也尚未达成统一，有学者主张，有限权力 原则、正当程序原则、责任政府原则 ;有学者主张，行政权限法定原则、正当程 序优先原则、行政责任与行政救济相统一原则 ;还有学者主张，依法行政原则、 信赖保护原则、比例原则 。众说纷纭的“行政法治”，在笔者看来，其实质是反 映一种法律对行政的控制精神和境界。其核心内容包括：
(一)职权法定 职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须具有明确的法律、 法规依据，否则便越权无效。具体来说，首先，行政权的取得和存在必须有法律、 法规依据，即行政主体的行政职权必须由法律、法规直接设定或依法授予。其次， 行政主体必须在法律、法规规定的实体及程序范围内行使职权，不能滥用或超越 职权。

(二)依法行政 依法行政是指行政主体依据法律、法规管理公共事务。从两方面来理 解，一是行政主体的所有行政行为必须有法律依据，不仅要求行政主体根据法律和法律的授权制定规范，更是要求行政主体在作出具体行政行为时必须有法律依 据，因为具体行政行为是行政权针对特定相对人的实践，关系相对人的切身利益;
二是行政主体所作出的行政行为必须接受法律、法规的规范和监督，法律、法规 对作出行政行为时的内容和程序进行规范，对行政行为的效果进行司法监督和救 济。

(三)权责统一 权责统一是指行政主体依法享受行政职权的同时承担着法定的责任， 职权和责任是统一的。权责统一在行政法治理论中，着重强调责任的承担，包含 “违法必究”含义，要从两方面理解：一方面是，任何违法行使职权的行为特别是 侵犯公民权利的具体行政行为，行政主体都要承担相应的责任;另一方面是，有 完备的法律和制度，保障公民的救济，使得责任落到具体责任人，有完善的追究 责任机制。

二、职权法定：村委会行政主体地位的确认 《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村委会组织法》)第二条的 规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组 织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公 共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的 意见、要求和提出建议。”根据对上述法条的分析可知，作为非政府组织的村委 会，行使着大量的职权，其中包括《村委会组织法》所授予的行政职权。村委会 行使被授予的行政职权管理公共事务和公益事业，包括婚姻登记、收养登记、申 请建房、确定五保户对象，服兵役、计划生育工作，组织兴修水利、道路、学校 等基础设施，等等。

又根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的 土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管 理。”可以确认村委会确实拥有法律、法规所授权的相关行政职权，并管理村级 公共事务，可以“成为行使某一特定范围行政事项的行政主体” 。

学界也赞同将村委会当作法律、法规授权的组织对待，承认其行政主体的 地位。姜明安在其主编的《行政法与行政诉讼法》中将法律、法规授权的行政主 体分为五类，第一类是“基层群众性自治组织”，包括村民委员会和社区居委会。

他认为村民委员会根据相应组织法的授权行使多种行政职能，可以成为办理公共事务和公益事业的行政主体。

王军在其所著的《行政法学》中，把被授权的行政主体划分为五类，村民 委员会被归于“经授权的其他组织”，他认为村民委员会在有法律、法规明确授权 的情况下，村委会有权管理属于集体所有的土地，有权管理本村的公共事业和公 益事业，包括给办理结婚登记的村民出具婚姻状况证明等，可以成为行政主体。

事实上，村委会的公法人身份也被法律、法规所承认。“全国人民代 表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释释义” 中规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于《刑 法》第九十三条第二款规定的 “其他依照法律从事公务的人员”：救灾、抢险、 防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;捐助公益事业款物的管理;国有土地 的经营和管理;土地征用补偿费用的管理;代征、代缴税款;有关计划生育、户籍、 征兵工作;协助人民政府从事的其他行政管理工作。

刑法解释把村民委员会协助 乡镇政府从事行政管理工作时认定为国家工作人员，即是承认了村民委员会在实 质上是行使着一定的社会公共管理职能的，享有一定公共权力的行政主体。

三、依法行政：村委会行为的定性和规范 村委会是村民自治的公共组织，但是它得到了法律、法规授权，并在法律、 法规授权范围内，行使行政管理职权和办理公共事务和公益事业。村委会以自己 的名义行使法律、法规所授予的行政职权，针对特定的村民，就特定的具体事项， 做出影响村民权利义务的行为，完全符合具体行政行为特征。正如，村委会在参 与计划生育、户籍管理、税费征收等公共事务的管理活动中，依照法律、法规的 规定以自己的名义行使其法定的职权，履行其公共职责的行为，不应认定为民事 行为，所引起的法律关系不是平等主体之间的民事法律关系。

此时的村委会与村民在主体地位上是不对等的，具有隶属性，且意思表示 具有单方性，同时不以村民的意思表示为决定效力的依据，二者之间实际上是一 种管理与被管理的关系，进而形成了行政法上的权力义务关系。因此，完全可以 把村委会管理公共事务和公益事业的行为，定性为一种行政行为。

完成了对村委会运用行政职权，管理公共事务的行为是一种行政行为的定 性后，依照行政法治中依法行政的要求，所有行政行为都必须受到法律、法规的 规范和监督。目前，我国出台的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制 法》等相关法律、法规都能有效的规范村委会的行政行为;然而在行政行为的监督方面，却因为村委会的行政诉讼主体不能确立而影响着法律对行政行为规范的 效果。

《行政诉讼法》第一条就开宗明义，“为保证人民法院正确、及时审理行 政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使 行政职权，根据宪法制定本法。”说明了行政诉讼法具有司法监督行政行为的本 质。行政诉讼独有的特点是对具体行政行为进行合法性审查，监督村委会在宪法 和法律、法规范围内的活动，规范村委会行政权力的运行，使得村委会的行政行 为在实体上和程序上做到合法、正当，避免以“自治”的名义而为所欲为。

司法审查的介入，使得违反实体法或程序法的具体行政行为被撤销，村民 的合法权利依法得到救济。因此，要实现依法行政，必须确立村委会行政诉讼的 被告资格。

四、权责统一：村委会行政诉讼被告资格的确立 十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》，赋予土地承包经营权，抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展 农业产业化经营;赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、 继承权，保障农民公平分享土地增值收益;要求完善对被征地农民合理、规范、 多元保障机制。村委会作为乡村的治理机构，所面对的农村工作越来越复杂，包 括全面落实国家三农政策、协调各方利益、提供全面农村公共服务。

公共职能的增多也带来了权力的膨胀，掌控的公共资源越来越多，使得权 力寻租现象频发;随着城市化的推进，农村大量的非耕地、宅基地流转为工业用 地和商业用地，土地资源的升值带来了巨大利益，乡村公共财政日益膨胀，村委 会腐败案件也剧增，这就迫切需要法律制度的约束和监督。同时，因土地纠纷、 环境污染、集体资产处置等问题诱发各种矛盾冲突也日趋增多，这些矛盾冲突与 村民的知情权、参与权、表达权、监督权不落实，利益协调机制、诉求表达机制、 矛盾调处机制和权益保障机制不落实有着密切关联。

总之，由于法律制度的不完善、监督体系的不健全，导致乡村公共资源和 公共财政很有可能成为村委会谋取利益的工具和村干部争相蚕食的大餐，加之行 政诉讼法对村委会行使行政权的司法监督上存在盲区，村民合法权益得不到法律 保障，使得村民与村委会的矛盾日益加深。村委会享有法律、法规授权的行政职权，并运用职权做出具体行政行为来 管理村级公共事务和公益事业。从权责统一的角度来看，如果村委会违法行使职 权的行为，侵犯村民的权利，必然应当承担相应的责任。然而，目前的现状是， 一方面村委会作为授权的行政主体，其享有的行政权力正在逐渐扩大;另一方面， 虽然《村委会组织法》有“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督 机构”的规定，但是由于村民受教育程度的限制以及权利意识和法律意识的淡薄， 村民对村委行为的监督效果十分不理想。

诚然，媒体监督发挥了一定作用，但仅有媒体来对村委会进行监督是不够 的，媒体监督永远只能是辅助性的监督。行政法治是依法治国的体现，依法治国 就应该将司法监督作为解决一切纠纷的最终途径，因此，将村委会侵犯村民权利 的行为纳入到行政诉讼司法监督的范围十分必要。确立了村委会行政诉讼被告资 格，村委会理所应当地成为行政法的调整的主体，村委会履行公共管理职能的活 动由行政法来规制;当村民的合法权益被村委会侵害时，村民可以以村委会为被 告提起行政诉讼，通过行政诉讼来获得救济。综上所述，确立村委会行政诉讼被 告资格，能够起到规范、监督村委会行政行为的效果，能够为村民提供有效的司 法救济，进而，使得在村委会这一行政主体实现权责统一。

五、总结 当前，在构建法治政府的背景下，强调行政法治，村委会作为法律、 法规授权的行政主体，管理村级公共事务和公益事业，必须在法律、法规授权的 范围内，依法行使行政职权，所作出的行政行为必须接受法律、法规的规范和监 督。同时，在实施行政行为的过程中，难免与村民发生行政争议，事实上，实践 中与村委会有关的行政纠纷逐年增多。行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益 最有效、最直接的法律制度之一，是实现行政法治的基础，是维护社会和谐稳定 的重要手段。因此，在修订我国《行政诉讼法》时，应明确将村委会管理公共事 务和公益事业的行政行为纳入司法审查的范围，这样做，既能保护村民的合法权 益，实现行政法治，又能促进行政诉讼的发展。

作者：梅凯龙 来源：法制与社会 2014年24期