【如何加强依法治村】

一、依法治村的重要性

目前，随着我国农村改革的进一步深化，农村经济的发展已开始从计划经济走向市场经济，有力地促进了全国大市场的形成与发展。但是，农村中大量违法现象的存在扰乱了市场正常秩序，农村社会治安状况的恶化，少数违法、犯罪分子的为非作歹，直接威胁着农村社会的稳定和农村社会主义市场经济的正常发展。市场经济就是法治经济，要建立市场经济就必须依法治国、治省、治县、治乡、治村。而依法治村是发展农村市场经济的当务之急，这是因为：（一）依法治村是发展市场经济的前提条件。

当前，由于没有牢固树立市场经济就是法治经济的观念，有些地方出现名义上是搞市场经济，而实际上还是按计划经济的老观念、老办法办事，用行政手段来干预具体经济活动，靠长官意志直接调控市场化经济关系，以土政策、批条子等方法代替法律，随意侵犯群众利益，伤害了群众的积极性。我国宪法明确规定我国搞市场经济就是法治经济。在推行依法治村的进程中，我们要特别注重对村干部和村民进行法制教育，帮助他们树立法制观念，使群众懂得发展社会主义市场经济的前提条件就是要搞好依法治村。

（二）依法治村是发展市场经济的客观需要由于围绕建立市场经济体制的主要环节相应的法律体系尚未完全建立，各项法律法规不配套，加上现有的法律法规没有得到切实贯彻执行，因而市场出现了’持权经商、赌权经商、垄权经商、弄权经商”等商不成商的怪现象，严重阻碍了市场经济的健康发展。当前，依法治村的首要任务就是要尽快制订落实以经营自主权为主要内容的法律法规，以维护自愿、公平、等价、实诚为基础的市场秩序方面的法律法规，在此基础上，还要制订以规范政府行为加强宏观调控方面的法律法规；维护社会安定的社会保障方面的法律法规等。在依法治村中，除按照这些法律法规执行外，还必须依照国家宪法、法律、法规及党的有关政策，联系本村实施制订依法自治章程，以便形成自我管理，自我教育、自我服务的行为规范，从而做到按章规范行为，使村里的生产经营、社会生活步入法治轨道。

（三）依法治村是发展市场经济的重要保证法治，既是社会主义市场经济发展的内在需求，又是社会市场经济建立和发展的外界环境条件。社会主义市场经济需要自愿、公平、等价、诚实的市场秩序。没有公平竞争安定的社会环境，经商者的生命财产就没有保障。我国农村范围广阔，村村都依法治村，个个守法经营，将对我国市场经济的形成和发展起到重要作用。

二、依法治村的含义和内容

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治村是依法治国的重要内容之一，依法治村就是要大力加强农村法制宣传教育，增强农村干部群众的法制观念和依法办事能力；依法进则，以制治村，把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。依法治村的实质和核心是村民自治，其主要内容：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和依法决策、依法管理、依法办事。

三、依法治村中存在的问题及对策

当前农村存在的突出问题主要有两类:一是农村社会和经济发展；二是如何真正落实村民自治，保障村民当家作主，近年来，随着农村经济执力的增长，群众生活水平的提高，后者表尢为突出。一方面村民参与自治的激情高涨，另一方面就如何将自治的核心——“四项民主”落到实处，又缺乏行之有效的办法和手段，使这对矛盾成为农村社会和民主进行了的又一新热点问题。

（一）农村民主自治的特点——非民主行为的责任问题

1998年《村民委员会组织法》正式后，从立法上进一步明确了村民大会、村民代表大会、村民委员会的权力、自然力和地位，村民自治的程序化规定更加明确，民主自治逐渐走上了规范化、法制化的道路。然而，随着实践的不断深入村民自治中深层次的问题不断涌现，特别是村委会成员的非民主行业毋须承担责任造成较严惩的后果，使“四项民主”建设面临严峻的考验，农村的民主法治建设出现了阶段性的危机。一是民主选举名不符实。民主选举是“四项民主”的基础，是村民自治的基石，更是村民自治的源头，一部分经济发达的村，在村民委员会主任委员的选举过程出现了威胁、利诱、送礼、宴请选民、买卖选票等现象，个别地方甚至发生暴力参选的情况在经济比较发达的一些面临土地开发的村，80以上出现了上述情况且竞选人花费的金额少者千元，多者上万元！！一个村的候选人之间由于竞争激烈，担心费用过大，则通过中间人出面调解，由一方候选人付给别一方一些好处费，而接受的一方则以在选举中保持沉默的方式，放弃竞争，凡此种种，举不胜举。尽管现行的《村民委员会组织法》规定，这种选举一经查实，就宣布无效，且严厉追究当事人的责任但由于此类案件涉及面广，且隐蔽性强，难以查处。况且，现实中受查处者又寥寥无几，此风难以得到有效遏制。

二是民主监督、民主管理、民主决策开同虚设。《村民委员会组织法》规定，村中的主要

（三）建立村官责任制度——解决非民主行为的有力措施

村民自治的核心内容是四项民主，民主选举是前提基础，民主管理、民主决策是目的，而民主监督则是保证这一制度得以实现的有效手段。在整个监督程序的设计中，最终是如何落实对违反前三项民主行为的惩处问题，即行为人的法律责任问题，这是整套监督程序是否具有生命力的实际意义的最关键一环。行为的功效体现在两方面一是对非民主行为的否定，即宣布该行为无效使事物恢复、保持原来的状态；二是在认定该行为无效的同时，必须使因这一无效行为给村集体造成的损失由行为人承担责任。后者是对前者的保障，没有了后者，行为人的非迟到行为就得不到应有惩戒，心理压力也近乎为零，村官面对各种诱惑，自然会放纵‘为非“的心态。《村民委员会组织法》明确规定，村中重要的事务要经村民会议或村民代表会议讨论通过，而且，各地地在探索的过程也纷纷规定了一些民主监督的制度但为什么自治中的非民主行为反而愈演愈烈，大有无法阻遏之势，其原因就是民主监督不到位。这样不仅在客观上怂恿了村官的“为非”心理，而且使民主监督推动了存在的意义。民主监督的非刚性化，造成了四项民主事非民主因素的恶性循环，几届村民自治的实践，已经铁的事实证明这一可悲内在的自治逻辑。而这一逻辑的源头正是村官的责任问题。

（三）强化村官责任，走出村民自治“围城”

当前，村级主一治理的一个突出的矛盾是自治不能，法治不得。一方面，尽管《村民委员会组织法》规定了一些自治的原则制度但由于对村民自治的认识局限，体现自治实质内容“四项民主”的法律保障却非常软化；另一方面自我管理、自我教育又又苦于无其它的手段和形式依靠人性本良的自律之说又让现实的铁拳击得粉碎，村民自治陷入了两难的境地。要使村民自治走走“围城”，必须寻求一条即能激发村民参与自我教育、自我管理的热情和积极性，又能使真正体现“四项民主”的行为有一种刚性的手段保障。只有这样，村民自治才能符合立法的初衷，才能步入正常的发展轨道，并得以良性发展。自治与法治的结合是村民民主民主自治的必由之路。那么这二者之间在实践中的结合点何在，我认为，在全面落实村官责任的同时，给村民自治章程以法律的保障正是解决现行村民自治中难题的一个最佳方案，而在自治章程中切实强化建反“四项民主”行为的责任则又是解决这一问题的切入点。

在刑事方面我们应当将在村民选举中所出现的威胁、利诱、贿选以及以暴力破坏选举的行为列入刑法打击的范畴。村民自治制度，是整个民主制度的基石，自治中的村民选举则又是四项民主制度的源头，因此，实行公开、公平、公正的选举是落实“四项民主”制度的首要环节。尽管村民委员会的选举并非国家机关的选举。但其影响，其本质意义已远远地超越了自身，它对民主制度的建立、民主精神的确立有着深远意义，并对国家机关的选举产生不可估量的影响。由此可见，这一行为的社会效果是绝对不容低估的。现实的民主实践表明，如果不以刑罚保护，民主选举的公正、公开、公平就无法得到体现，民众的意志就难得以保证。

在对于民主决策和民主管理的保护方面，应当将自治的实质与法法治的精神相结合，拟采用强化民事、经济违反民主并行不悖主管理的主观原因有二：一是趋利性，二是不负责任要趋利避害，自然要增加打击违法行为的成本，使主观故意得到有效遏制。《村民委员会组织》的规定了村级权力的民主运作方式，但对擅自违规管理、违规决策的“越权、滥权”行为所造成的损失该承担什么责任无任何规定。这种义务无责任的条款违反了法律的基本逻辑，也无法保证这一义务的实施但这也给了村民自治以合理的空间。我们就应允许村民位依据自治章程的内容，对村民委员会人员违规操作的经济和民事责任作出规定。自治章程是全体村民的合意，既是治村的纳性宣言，又是要志在选举之音质事先约定。村民的自我管理、自我教育、自我服务是从章程中得到切实体现的。对自治章程中规定的擅自违反民主决策、民主管理行为给村里造成损失的，应当承担赔偿责任这既符合自治的立法精神，有利于调动村民参与村级民主治理的积极性，又有利于制约村干部的任意决策、违规管理行为的发生，更体现了法治的精神实质。同时只要我们实施了这一作法，民主监督就有了坚实的基础，村民参与民主监督的热情就会在更大的程度上得到激发。

四、依法治村的工作目标和具体要求

（一）工作目标

1、要加强领导，充分发挥农村党组织的领导核心作用。党的农村组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村级工作的领导核心，从近几年的民主法治示范村建设情况看，可以得出这样一个结论：村党支部重视和支持是搞好民主法治示范村建设的关键，创建工作涉及到村务工作的方方面面，光靠调委会来抓这项远远不够。因此，一要加强对村级民主法治示范村建设的领导。乡镇（街道）党委政府要高度重视民主管理工作，把民主法治示范村建设作为推进村级依法治理的重要手段来抓，在思想上真正抓好这项工作的落实，强化检查和监督，对遇到的新问题进行调查研究、寻找对策、分类指导；要讨论决定村务公开工作中的重大问题，组织好村民代表和民主监督小组的推选，领导好监督小组的工作；要教育党员发挥在村务公开民主管理工作中先锋模范作用；要经常听取村务公开的意见，健全党员议事会议制度，以良好的党内民主，带动村级民主政治建设。二是加强村党支部与村民委员会的关系。要保证村党支部始终发挥总揽全局，协调各方的领导核心作用，坚持党的领导同充分发扬民主，严格依法办事结合起来，正确处理好党支部、村委会、经济组织的关系，进一步促进村级组织团结协作，形成工作合力。三要加强村党支部班子建设，通过换届选举，把群众公认的、最优秀的党员选进村支部班子，选好配强支部书记，形成坚强的领导核心。要加强教育培训，增强党支部书记的民主法制观念，提高领导水平和执政能力，热心办、不越权，积极支持村委会依法行使职权，增强村委会成员党的领导观念，多汇报，多请示，主动接受党支部领导。

2、要完善制度，提高创建民主法治示范村建设的水平。去年全县党支部、村委会完成了换届选举，各项制度还有待于完善，使村级管理走上规范化、制度化的轨道。一是村级各项制度的规范，程序到位，内容合法，特别是村民自治章程、村规民约等村级规范化管理的基础，要在依据法规的前提下，紧密结合本村实际，使村民的权利和义务，村级各类组织间的关系和村民大会职权、程序、村民大会授权议事会讨论决定的事项范围、村民代表议事会议事项，经济管理、规划建设、社会治安、村民风俗、婚姻家庭、计划生育等方面的内容有较强的可操作性，保证村务活动有法可依，有章可循，充分保障人民群众合法权利的享受。二是要进一步抓好村务、财务公开制度的落实。做到党务、村务、财务三公开，公开内容、公开程序、公开时间和公开形式。对规定公开的内容应经村民主监督小组审核；财务公开要根据村的经济发展程度和村民意愿，分类确定公开次数和时间，对经济来往频繁的强村，财务公开要每月一次，一般的村可一季度一次；在公开形式上，每村都要在便于群众观看的地方建固定栏，设意见箱，听取群众意见接受群众监督。三是要实施好民主评议村干部制度。每年年初村干部的村务责任要公布于众，每年底召开村民大会，对村干部进行民主评议。由每位村干部进行个人述职，然后由村民代表对干部在思想政治建设、廉政建设、工作成绩等方面进行民主测评，把评议结果公布于众，并与干部工资、奖金及任职相结合，进一步增强村干部的责任心、事业心，促使村干部勤政廉政办事。四是要强化监督制度。监督不应流于形式，监督小组成员一般由有威望的老干部、老党员、村民代表组成，适当吸纳有财务专长的村民，所有成员都须由村民民主选举产生，村干部亲属不得担任。从制度上保障并落实监督小组的审核权、纠正权和评议权，把监督工作的重点放在村民代表大会决议的执行、财务收支、计生指标的分配、土地征用、宅基地审批、村级重大事项和村务管理、村务决策的方方面面。五是要建立重大决策咨询制度，这对一些经济好的村更为重要。为避免盲目决策，保证村集体资产保值增值，应制定村重大决策法律咨询制度以保证对涉及村民利益的重大事项科学决策，如重大建设项目的立项、承包、管理等，使民主决策真正落到实处。六是健全落实村级档案管理制度。档案管理不仅是充分落实财务管理规范化的手段，而且是留给下届班子的工作依据和财富，是对村干部监督审计的原始材料。

3、要强化村民的法制教育，增强法制意识。农村的法制教育工作是开展民主示范法治村建设，推进依法治村进程的基础性工作，法制宣传教育要因地制宜，多方法、多渠道地进行，凡是开展创建民主示范法治村的村都要有计划地开展法制教育。同时要采用喜闻乐见的形式，充分发挥法制报刊、法制文艺的作用，不断提高村民的法制观念，使村民能够用法律法规广泛自己的行为，依据法律保护自己的合法权益。促使村干部带头学习法律，培养依法办事、依法管理村务的能力，特别要注意在为群众办好事时也要符合法律的规定，不要为了赢得群众的支持而去做违反法律规定的“实事”，针对普通群众不仅要提高他们依法保护自己合法权益的能力，而且也要强化他们义务，对部分群众中存在的只主张自己权利的享受，而拒绝自己义务的承担甚至是道德下滑的重视，也应加强这方面的教育。

4、加强各部门的协调，形成推进基层民主法治建设的强大合力。民主法治示范村建设、新农村建设、基层先进党支部建设等各项活动的目的都是为了推进基层民主政治，保护农村的改革、发展稳定的良好局面。因此，县级有关部门、乡镇（街道）党委政府分工负责，相互配合，齐抓共管。村领导班子则应把这几项活动有机结合起来，通过民主管理、民主决策、民主监督，反映民意，体现民情，焕发群众当家作主的热情，变村务管理工作由少数人为多数人帮忙监督，把村干部的意志变为广大群众的自觉行动，真正在全县农村形成民主管理、民主决策、民主监督的良好局面，不断推进农村的民主法治示范村建设和依法为农村的现代化建设创造良好的法制环境。

（二）依法治村的具体要求：要长期不懈努力，坚持“四民主，四公开”制度，走依法治村的道路，特别是通过开展“民主法治示范村”创建活动，有力地推动村级民主法治建设。

1、实行民主选举。建设村民满意的“两委会”班子

乡镇党委、政府与村干部要认真总结了过去的经济教训，深切地感到：村委会作为基层群众性的自治组织，必须走依法治村的道路。要下决心从落实民主选举开始，切实开展以“四个民主”为核心的依法治村活动。为保证民主选举公开、公平、公正，防止个别村民搞派性或借助宗族势力拉选票，妨碍民主选举，要组织村民反复学习《村民委员会组织法》等有关法律法规，向村民讲解民主选举的意义，同时和村民们一道分析了村里的各项事业搞不上去的原因，使广大村民们认识到，“全村要想富，首先要有好干部”。在选举期间，要严格按照法律规定的程序，使选举工作顺利进行，并达到了预期的目标。经过民主选举，使当选的村干部切实地感到肩上担子的份量，从而关心村民，爱护村民，同全体村民一条心，时时刻刻把村民的利益放在第一位。

2、实行民主决策，保障村民真正当家作主

要使村支两委班子从过去决策失误教训中认识到村里重大事务，如果不实行民主决策，无论村干部的水平有多高，能力有多强，都难免出现差错。只有建立健全科学民主的决策机制，才能确保决策的正确，避免或减少失误。为此，要根据《村民委员会组织法》中有关“村委会遇有重大问题应召开村民会议或村民代表大会表决”的规定，成立了村民议事小组和参事小组，并明确了两个小组的组成方式、工作职责和工作程序。议事小组由非党村民组成，候选人由村民自主推荐，经全体村民投票，按照得票多少确定最后人选。其主要职责：一是讨论、审议村内大事，提出建议；二是及时向“两委会”反映村民的意见和要求；三是监督村委会的各项决策是否正确；四是带头执行“两委会”的决定和下达的各项任务；五是参加一年一度对村干部的评议工作。参事小组由党内选举产生。主要职责有七项：其中第一至第五项与议事小组相同，第六项是向党总支汇报，反映基层党员的思想、工作和生活情况；第七项是协助党总支搞好调查研究，为党总支作出正确决策提供依据。两个小组分别向村民大会负责，并报告工作。每个小组可设组长1名，副组长2名，成员若干名，任期一年，可连选连任，无任何报酬。村里凡是关系到全体村民利益的重大事项，都要提请全体村民大会或召开参事小组、议事小组会审议。村每年要召开2次以上全体村民大会，4次以上参事小组会议和议事小组会议，使村民参政议政的积极性越来越高，决策的科学性越来越强。

3、实行民主管理，用制度规范约束全体村干部和村民的行为

“依法建制，以制治村，民主管理”，是依法治村的突出特点。要制定了以《村民自治章程》为核心内容的村务管理制度。《章程》应包括三个方面的内容：一是关于村级组织管理方面的内容，形成了党支部、村委会、妇代会、团支部、民兵连、党员教育管理、民主政治建设及议事小组、参事小组、监督小组等工作制度；二是关于经济管理方面的内容，形成了村农业承包费的收取、土地管理、义务工和基建工的管理及财务管理制度等；三是关于社会秩序管理方面的内容，形成了社会治安、村风民俗、乡邻关系、婚姻家庭、计划生育制度等。《章程》应经全体村民广泛讨论，反复修改，并由全体村民大会审议通过后，印成小册子，发到村民手中。使村民们感到《章程》是大家举手同意的，既有义务，又有权利，应坚决执行；使村干部感到，有了《章程》，尽管要求更高了，但村里的事务好管了，干部也好当了。《章程》不仅是自己作为行使民主权利和保护合法权益的依据，同时也是用来约束和规范自己的行为准则。

4、实行民主监督。做到“让村民明白，干部清白”

为了完善民主监督机制，在建立参事小组和议事小组的同时，还应成立监督小组。这个小组也应是由民主选举产生的，设组长1人，副组长2人。监督小组行使的职责：一是审议村委会财务预算、决算。二是审查财务收支原始票据及村干部报销单据，要求一张支出报销条子，必须经领款人、经手人、村民组长、监督委员、村财经主任、监督小组组长、书记、镇经管站站长审查盖章后方可报销。三是接待村民上访。为了把知情权亮给群众，议事权交给群众，监督权赋予群众，疏通民主监督渠道，村支两委还应建立监督小组组长列席“两委会”工作制度，完善了村务公开制度，确立公开主要内容和公开方式。即公开集体财务收支情况明细表；公开村干部报酬；公开村内招待费；公开村办企业承包情况；公开计划生育指标；公开困难户补助；公开土地征占数目；公开“两委会”决议及工作情况；公开山林砍伐数目；公开上级政策。公开的几种方式：一是在村委会外设立“公开版”，将村民所关心的问题进行公布，每月更换一次；二是每月向村民印发一期“两委会”工作通讯，通报两委决议及贯彻执行情况。三是每年召开2次民主对话会，由“两委会”全体班子成员面对面现场解答村民提出的各种问题，直到村民满意、没有异议为止。对出现的个别突发问题，则随时举行专题民主对话会及时予以解决。四是设立举报箱，拓宽监督渠道。五是实行民主评议，以无记名投票方式每年开展评选若干名优秀党员、优秀村民代表、好党员干部、好组长活动，并对他们予以相应的奖励。同时，还要评出不合格的党员，然后由组织出面对不合格党员进行戒勉谈话。不断完善监督机制，促进村干部的廉洁自律。