[关于黑龙江省林区检察管理体制改革的调查报告]

（一）林区检察体制的历史沿革（以黑龙江省为例）黑龙江省国有林区是我国最大的重点国有林区和森林工业基地，国有林业用地面积2076万公顷，其中有林地面积1550万公顷，占全国国有林区森林总面积的26.6，约为全省面积的三分之一；国有林区森林总蓄积15.4亿立方米，占全国国有林区总蓄积的20.5。林业局绝大部分地处深山老林，并按山脉走向和森林资源分布来划分界线，施业区大都远离人口聚居地，交通不便。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条第3款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构”。1980年12月，国家林业部、司法部、公安部和最高人民检察院联合下发了《关于在重点林区建立林业公安、检察、法院纽织机构的通知》。为便于人民群众诉讼，1982年8月，经国家司法部、最高人民检察院等相关部门批准、黑龙江省委同意，1982年9月28日，黑龙江省人大第17次常委会议做出了《关于在林区、农垦区建立人民法院、人民检察院的决定》。根据上述规定，黑龙江国有林区两级检察机关于1982年底开始组建，成立了黑龙江省人民检察院牡丹江林区检察分院、松花江林区检察分院、合江林区检察分院，设在牡丹江、松花江、合江林业管理局，其中牡丹江林区检察分院管辖10个基层林区院；松花江林区检察分院管辖9个基层林区院；合江林区检察分院管辖4个基层林区院，共23个林区基层检察院，隶属黑龙江省森林工业总局，实行黑龙江省森林工业总局主管、黑龙江省人民检察院协管的领导体制，是纯林区企业检察院。

　　（二）林业检察体制的现状

　　自1982年组建林区检察机关20多年来，黑龙江省国有林区两级检察机关在黑龙江省森工系统各级党委和黑龙江省人民检察院的正确领导下，始终坚持服从服务于林区改革发展稳定大局的指导思想，认真履行审查批捕、审查起诉、诉讼监督、职务犯罪侦查与预防等各项法律监督职能，依法查办了一大批经济和刑事犯罪案件，特别是依法积极查办了在林区有影响、有震动、群众反映强烈的涉林案件，有效遏制了以林、以木谋私的犯罪行为，在保护国家森林资源和生态环境，维护林区社会政治稳定，促进林区经济发展方面，加强林区民主与法制建设等方面，发挥了不可替代的重要作用，做出了重大的历史贡献。

　　但是随着形势的发展和改革的深入，牡丹江林区、松花江林区和合江林区三个林管局已改为三个公司，体制上的转变使其不能再履行代管检察院的工作职能。为了进一步加强林区检察机关的队伍建设，提高林区检察机关执法工作的效率与效果，更好地发挥林区检察机关“公正执法、服务大局”的职能作用，改变一个省区域内设立三个林区检察分院的不合理设置，解决机构重复、行政人员过多、办案力量不足、执法尺度不一、工作效率不高等问题。依据精简、统一、高效的原则，中共黑龙江省委8届80次常委会议和黑龙江省机构编制委员会通过了黑编[2000]212号《关于设立黑龙江省人民检察院林区分院、黑龙江省林区中级人民法院的通知》文件，经2001年12月15日黑龙江省人大第九届26次常委会批准，决定撤消黑龙江人民检察院牡丹江、松花江、合江林区分院，成立黑龙江省人民检察院林区分院，共管辖23个基层人民检察院，2002年1月10口正式对外办公。在管理体制上，仍实行黑龙江省森工总局主管，黑龙江省人民检察院协管的双重领导体制。

　　二、现行林业检察体制存在的主要问题

　　（一）领导体制不顺，企业办政法不符合国家司法统一原则。

　　1、检察机关属于国家机关，检察机关的领导体制属于国家领导体制的范围，应遵循宪法和法律的规定。我国现行《宪法》第132条对检察机关的领导体制作了如下规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第133条“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《检察院组织法》第10条、《检察官法》第5条也都作了相应的规定。实践证明，上级检察机关对下级检察机关的领导关系，是中国特色的社会主义检察制度的重要内容。而黑龙江省林区检察机关实行的林业部门党委（党组）领导为主的领导体制，黑龙江省人民检察院只起到“协管”的作用。在黑龙江省，林区检察机关多数是设在黑龙江省森林工业总局的，黑龙江省森林工业总局是企业性质的单位，因此设在总局的检察机关在体制上属于企业院，其主管领导是黑龙江省森林工业总局，这种领导体制是有悖于法律的强制性规定的。并且由于总局享有人事任免权和经费的

　　2、上级人民检察院领导下级人民检察院的“工作”，不应仅限于“业务领导”。上级检察院领导下级检察院的工作，应包括政治思想、干部管理、业务工作和经费保障等诸方面的领导。而黑龙江省林区检察机关实行的双重领导的体制下，黑龙江省人民检察院仅能对林区检察机关的检察业务进行领导，在干部管理上是黑龙江省森林工业总局主管：林区人民检察分院的领导任免由林业部门党委（党组）提出人选，会同省人民检察院共同考核，由林业部门党委（党组）根据考核结果，并与省人民检察院协调一致后，按照法律规定任免。林区检察院作为我国检察机关的派出机构，是隶属于上一级检察机关的，黑龙江省林区检察分院隶属于黑龙江省人民检察院，在分院领导的任免上黑龙江省人民检察院应享有提名权，但现今的情况确与之相反，这种干部管理体制与《检察官法》《人民检察院组织法》的有关规定是相违背的。

　　（二）缺乏人大监督。

　　1、在我国，法律监督的最高机关是全国人民代表大会和它的常务委员会，检察机关的法律监督权则是受命于最高国家权力机关。两者实施的法律监督，存在着纵向的隶属关系。

　　2、国家权力机关不仅享有立法权和监督宪法、法律实施的权力，而且享有组织、产生检察机关的权力。

　　3、黑龙江国有林区仅在黑龙江省森林工业总局这一省级单位与省委、省政府存在隶属关系，并同时隶属于国家林业局。

　　（三）林区基层院设置不合理。

　　原松花江林区检察分院的苇河林区院、亚布力林区院同设在尚志市行政区域内，加上尚志市院，一个县境内有三个检察院；原牡丹江林区检察分院的柴河林区院、海林林区院、大海林林区院同设在海林市境内，一个县的行政区域内有四个检察院。这种不合理的设置，不仅仅浪费人力、物力，在案件的管辖也易造成混乱。

　　（四）林区检察干警没有纳入国家公务员序列，没有享受“从优待检”和《检察法》赋予的待遇，人员编制不足。

　　林区检察干警是企业编制，没有纳入到国家公务员序列，靠企业吃饭，工资没有保障。检察机关恢复重建以来，行政编制的检察机关已经增编6次，林区院只增编1次，且数量很少，目前，基层林区院编制平均20人，难以全面、正常地开展各项检察工作。在林区检察机关内科室合署办公，一人兼数职的现象非常普遍，影响了检察职能的正常发挥。

　　（五）经费没有保障。

　　黑龙江省林区检察机关存在四种体制，多数检察院是企业院，在编制上是企业编，经费由企业营业外收入解决，检察经费受企业经济效益的影响和制约。多年来，我省森工企业一直处于资源危机、经济危困的“两危”状态，特别是国家实施天然林保护工程，采伐量逐年减少，企业的营业外收入减少，企业的银根紧缩，预算每年节约百分之十，使本来靠企业吃饭，端企业饭碗的检察机关经费更加紧张，缺口越来越大，这种龙江型的检察管理体制造成检察经费十分困难，由于检察经费严重不足，“从优待检”难以实现，装备和基础设施经费难以落实，尤其是交通工具、通讯、办公设施和侦查装备均显严重不足或陈旧不堪，特别是对惩治贪污贿赂、侵权渎职等智能型职务犯罪明显不相适应，严重影响和制约了检察权的行使和检察干警的积极性，导致检察机关对企业的依附性强，工作局限大，既有悖于法律原则，又不符合实际需要。

三、在林区设置检察机关是十分必要的

（一）在林区设置检察机关的必要性，是由国有林区的重要地位和作用决定的。

　　林区检察机关自组建以来，在保护国有森林资源和国家利益，保障、促进林区的社会攻治稳定及经济发展等方面，发挥了巨大作用，建立了不朽功勋，其工作成绩充分说明了其继续存在下去的重要性和必要性。当前，在国有林区各类刑事案件仍呈上升趋势，特别是各类林木案件有增无减的严峻形势面前，国有林区检察机构迫切需要进一步加强和完善。

　　（二）林区检察体制应当保持相对的独立性，并自成体系。

　　建立相对独立的、统一的林区检察体制，是由林区区域分布的特点所决定的。以黑龙江为例，其国有林区具有地域广阔、地理位置偏僻及跨行政区域分布且有着自己相对独立区域的特点。这种林区地域的广阔性、森林资源的国家性和森林生态效益的国际性的特点，决定着只有建立相对独立的、统一的检察体制，才能使国有林区检察工作更具有针对性、有效性。

　　（三）林业定性定位的重大调整，决定了国有林区司法保障体系必须以国家为主体。

　　党的十六大将生态建设确立为全面建设小康社会的重要目标，在可持续发展中赋予林业以重要地位，在生态建设中赋予林业以首要地位。生态建设是国家公共事业的重要组成部分，林业主要体现着社会公益事业的性质，决定国有森林资源的保护更具全局性、重要性与紧迫性，因此必须加强与完善以国家为主体的司法保障体系。建立一套以国家为主体的支撑体系是我国林业调整定性定位、实现跨越式发展的客观需要。

　　森林资源多处于边远山区，林业经济生产与生态生产必须以此为中心进行布局，决定了在林业生产布局中建立各种生活、社会保障设施的必要性与必然性。林业的生产经营活动是与一定的不可移动的空间（林区）紧密联系的。林区是伴随着森林资源的开发而逐步发展起来的、以一定的生产关系和社会关系为纽带形成的相对独立的社会区域。所以，不能把林业看成单纯的企业，而是要按照林业再生产过程中生态、经济与社会关系结构的特殊性，综合运用法律的、经济的、行政的手段来组织、管理和发展林业，抓紧建立一套以国家为主体的公共财政支持、行政管理和执法监管体系，从根本上解决林业发展的动力机制、责任规范等根本问题，确保林业沿着法制化的轨道健康持续快速发展。

（四）林业建设的新形势与新任务，使得国有林区司法机关的作用更加突出。

　　从黑龙江省国有林区来看，“天保”工程的实施，给国有林区政治、经济、社会等方面的旧格局带来巨大冲击，导致新旧交替、利弊同生，社会整合能力减弱，犯罪的致罪因素增多且作用力不断扩张：

　　1、新旧矛盾交织、职能内涵发生变化，森林资源管理行为短期内无法规范。

　　2、体现森林分类经营要求的财务管理体制尚未完全建立，“天保”资金的“内控”能力弱化。

　　3、行政权力仍将较多地干预微观经济活动，职务犯罪的诱因大量存在。

　　4、经营转向、体制转轨的复杂性、渐进性，使对权力的监督制约机制的建立与有效运行极为困难

四、林区检察体制改革的方向和设想

　　（一）尽快建立与目前林区区域分布、管理体制相适应的集中统一、自成体系的检察机构体制，解决企业办政法的问题，解决多种体制并存的问题。把检察机关从企业分离出来，成为独立的派出机构。由黑龙江省森工总局主管为主，黑龙江省人民检察院协管的双重领导体制转变为黑龙江省人民检察院主管、黑龙江省森工总局协管的双重领导体制。

　　（二）建立和完善林区检察机关的检察经费保障机制。

　　1、将林区检察队伍纳入国家司法体系统一管理，把林区检察干警的编制纳入国家正式检察编制，使林区检察干警进入公务员序列，享受国家公务员待遇。根据检察工作特点、“从优待检”的原则和《检察官法》第十二章关于工保险福利方面的规定，由国家确定以高于公务员工资的检察官工资标准，在检察人员定编定岗的基础上，各级财政部门应合理核定经费定额，全额予以保证。定额内容应包括人均工资、正常工资晋级和晋档、工龄工资、检察岗位津贴和各种政策性津贴、补贴、医疗保险、奖励经费等。

　　2、林区检察机关的行政经费、业务（办案）经费纳入国家生态建设项目的社会性支出，由中央财政全额拨付。

　　3、由国家财政拨出专项资金，改善林区检察机关的基础设施与科技装备建设。

　　（三）对在同一县（市）地域内设两个以上基层检察院的合并问题，要根据党的十五大和《中共中央办公厅关于印发〈地方各级人民法院机构改革意见〉和〈地方各级人民检察院机构改革意见〉的通知》（中办发[2001]9号）精神及黑龙江省委办公厅黑办发[2002]1号的通知精神：“对现有林区检察院的设置进行清理，作用不大的予以撤销。在一个县级行政区域内，林业县、区只设一个县、区检察院，非林业县、区特别需要的，只保留一个林区检察院。调整后的林业县、区检察院和林区派出检察院实行以市（地）级人民检察院直管的体制。”的规定。原松花江林区检察分院管辖的同设在尚志行政区域内的苇河林区院、亚布力林区院及原牡丹江林区检察分院管辖的同设在海林市境内的柴河林区院、海林林区院、大海林林区院，应进行适当的合并；对于通北林区检察院、清河林区检察院、迎春检察院等三个林业检察业务不多，没有存在必要的基层院，应予以撤销变为检察室。

　　（四）在其它行政院中有林业检察任务的地、市（县）院增设林检科，专门承担林业刑事案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、抗诉等项检察业务工作。这种设置有利于更好的打击涉林犯罪，保护国家生态环境和森林资源，以福建省为例，福建省于1984年在三级检察机关内设立林检机构，省和市院设林检处，县级院设林检科，干警既有检察干警，也在林业部门配备的干部，工资待遇不一样与黑龙江省目前的林检干警的工作相类似，经费由省林业厅负责。1990年福建省委决定将林检口的检察干警统一归到检察干警的编制序列，统一着检察装、统一干警工资，解决了林检干警混编的问题，为全省林检干警定编197人，分布在省、市和53个基层院，经费由省林业厅年初按标准一次性拨给省检察院，然后再由省院下拨至市院和基层院，从根本上解决了林区检察干警工资、法职、待遇偏低和经费困难的问题。