论检察机关对审判机关执行活动的法律监督_

综观整个民事诉讼的各个环节，最重要的阶段是审判和执行两个环节。其中，审判活动是通过审判程序确认诉讼当事人具体的权利、义务，使权益受到侵害的当事人的合法权益受到法律保护。但是，公正的裁判并不意味着合法的民事权利的最终实现，它需要通过执行来实现当事人的权利，尤其是在大量的给付财产内容的诉讼中，审判机关的执行程序运用更为广泛。民事诉讼中的执行程序，是指人民法院根据生效的法律文书，运用国家强制力强制义务人履行义务。作为诉讼活动的最后一个环节，执行能够确保当事人民事权利的最终实现。否则，权利人通过诉讼解决纠纷也就失去了现实意义。可以说，执行环节又是整个民事诉讼活动中的重中之重。但从现行立法和司法实践来看，由于在民事执行环节上缺乏相应的监督机制，审判机关及其执行人员不履行职权、滥用职权、甚至枉法执行等现象时有发生，不同程度地侵犯了当事人的权益，致使执行活动已成为当前民事司法中的一个难度较大的焦点问题。因此，作为国家法律监督机关，应加强对执法活动的监督，以确保法律的统一正确实施。

二、我国现行法律对民事执行监督规定的缺陷及弊端

执行权作为审判权的一部分，具有国家强制力的特点，该项权力的行使需要监督与制约。否则，难以保证拥有权力的审判机关及其工作人员正确履行权力，这是不难理解的。然而，我国现行法律对民事执行监督机制的规定是一个空白，因此带来实践操作上的种种弊端。

（一）立法现状造成检察机关无权监督审判机关执行活动

我国民事法律体系中涉及执行的法律规定，除了有《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民诉法》），还有最高人民法院制定的《关于运用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（简称《意见》）、《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（简称《规定》），其中《民诉法》对执行监督没有作出专门规定。《民诉法》第十四条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行监督，监督的环节是“审判活动”，显然不包括“执行活动”。相比较而言，在刑事立法上，《中华人民共和国刑事诉讼法》第８条规定：人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，这里，监督的环节不仅包括“审判活动”，也包括“执行活动”。对仅有２７０个条款的《民诉法》，专章用了３０个条款对执行活动做了详细的规定，说明执行环节在整个民事诉讼中关系重大。那么，立法为什么会“疏忽”对执行活动的监督规定呢？笔者认为，立法者的意图是认为只要对民事审判加强监督，确保审判公正，执行的公正性也就必然能够得到保障，换句话说，对审判活动予以监督，就没有必要对执行活动再进行监督了。正是基于立法的“疏忽”，使得检察机关的法律监督职能在民事诉讼活动中的执行阶段无从得到体现，检察机关对执行活动中的违规、违法操作也显得无可奈何，力不从心。而作为当事人来说，执行方面的不力，甚至“阴暗面”使得他们对法律的信任程度大大降低，法律的严肃性、权威性受到了影响，因此，执行活动需要法律的监督。最高人民法院的《规定》，用了专章对执行监督做了详细规定，只是这种监督是上级人民法院对下级人民法院的内部监督模式，这样的监督模式从理论上和实践上都是弊大于利。

（二）对执行活动实行内部监督的弊端

１、内部监督约束力较差，往往流于形式，且多暗箱操作，易滋生司法腐败。

尽管法律规定，上、下级法院是监督关系，但在现实中，这种关系已明显表现出行政上的上、下级关系。一旦法律上的监督关系演变成行政上的上、下级关系后，法律监督与制约能力就会大大削弱。作者并非否认审判机关在执行上的审判监督职能，但这种监督是一种局部的、对内的、有限的监督，与其说是监督，倒不如说是业务指导。检察机关是专职的法律监督机关，它所行使的检察监督权，无论从监督的深度和广度，还是从监督的法律严肃性来讲，比审判机关的内部监督更具权威性。我们知道，在刑事立法中，法律赋予检察机关相应的权力，对整个执行过程进行动态监督，使执行活动置于阳光下操作，确保刑事执行的公正、合法。但在民事执行活动中法律排除了外部监督，其产生的弊端是这种监督职能由审判机关独自享有，那么在规则的制定与执行过程中，审判机关往往会考虑维护自身形象、自身利益等因素，司法公正的价值观难以得到保障，且自我监督的模式必然会导致对违法现象的“心慈手软”。这一点，从《规定》第１３６条仅有的法律责任条款中可以明显看出：“下级人民

２、由于基本法在执行监督立法上的空白，使审判机关完全有理由认为执行监督是自己内部的事，从而产生对来自外部的检察监督强烈的抵触和排斥。

实践中，检察机关行使监督权时，审判机关往往超越权限以司法解释形式限制检察机关对其监督的范围。在执行环节上，这种冲突突出表现在最高人民法院的《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》当中。该《批复》认为，根据《民诉法》的规定，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。那么针对可能错误的裁判，“提出暂缓执行”有无必要呢？现实中，有些案件如果基于错误的裁判而错误地执行，虽然案件最终会被改判，但由于执行已无法回转，从而给当事人带来本可以避免的损害。如在一起欠款纠纷案中，一、二审法院均判决当事人败诉，当事人不服，向检察机关申诉，后经检察机关的提抗，法院再审判决撤销了原一、二审判决。而在此期间，当事人在法院的公开执行活动中，被公开宣布执行拘留十五天，此事经媒体曝光给当事人带来了很大的负面影响，后当事人拿着法院的“——抗字——号”民事判决书来检察机关“讨法院的说法”，而检察机关只能说法院的做法没错，当事人非常委屈和激愤，后经检察机关多次耐心的说服、疏导，才使当事人放弃了继续上访的念头……所以“暂缓执行”有现实的必要性。针对这一较为普遍的现象，审判机关也已充分认识到了，根据《规定》第１３３条：“上级法院……发现据以执行的生效的法律文书确有错误的，应当书面通知下级人民法院暂缓执行……”其实，该条款在《民诉法》上同样找不到法律依据。检察建议是法律赋予检察机关行使监督权的一个重要形式，在这里则轻而易举被监督者否决。监督者弱小，被监督者强大，必然会导致监督者地位下降，监督权威沦丧，连专职国家法律监督职能的检察机关都无法对审判机关的执行活动予以监督，检察机关的法律监督职能又如何得到具体体现？法律的公正、统一实施又何从谈起？

３、现行法律没有对执行人员行使权力予以有效地监督措施，致使一些司法不公、甚至腐败现象时有发生。

执行权作为审判权的一部分，是国家赋予审判机关及其工作人员的一种司法特权。我们知道，权力最终要由人来掌握，在司法实践中，执行人员不公正履行职权、滥用职权、有法不依、违法办案、吃拿卡要等腐败屡有发生。据报载，山东省某市一老汉通过诉讼程序追讨４０万元欠款，官司虽打赢，但在申请执行后，历经七年时间，除了正常缴纳的执行费外，前后花了３３万多元，却没有执行来一分钱。执行人员每次外出办案，都带上申请执行人，让其承担一些开销，最后，老汉绝望之余，想到自杀，幸被他人救下，有关责任人虽最终受到了行政处分，但此事经媒体报道后，一片哗然，象这样的官司胜诉又有何实际意义？此类执行案件就突出反映出执行环节处于监督的“真空地带”，虽然执行难有其客观方面的原因，但基于主观原因造成的执行难其社会影响更为恶劣，权力失于监控，往往容易变成谋取私利的工具。

三、检察机关应对执行活动实行法律监督的依据

当前有一个流行的观点，认为检察机关对审判机关实行民事监督（包括执行监督）必然会破坏审判独立，这一点观念是有相当的代表性，它严重阻碍了检察机关监督权的行使。尽管现行法律没有明文规定检察机关能对民事执行进行监督，但笔者认为检察机关的民事执行监督有其坚实的理论依据和现实的必要。

（一）我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，《民事诉讼法》是国家的基本法律之一，同样是监督的对象。作为专门监督法律实施的检察机关，对民事诉讼活动实行监督，是宪法赋予的权力，符合“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制原则。

（二）社会主义市场经济体制日益完善，需要有与之相适应法律监督制度的建设。法律的制定与修改总是一定时期社会关系对法律调整的客观要求。在计划经济时代，法制建设停滞不前，法律监督形同虚设，以言代法、以权代法、以权抗法、滥用权力等现象较为严重。市场经济体制确立后，法制建设有了巨大进步，随着依法治国方略的提出，在法治现代化的今天，强化监督是主流，立法、守法、执法和法律监督应高度统一，没有行之有效的法律监督机制，就无法保障法律的正确、统一实施。试比较一下刑事检察监督的发展，就不难看出，在刑诉法修改之前，检察机关对侦查机关立案监督也是一个空白点，侦查机关有案不立、徇私枉法现象非常严重，实践证明，修改后的刑诉法赋予检察机关刑事立案监督权后，其法律效果非常明显。尽管日前法律还没有明确赋予检察机关民事执行监督权，但随着社会监督，经济发展，对民事执行实行监督也是大势所趋。

（三）为遏制民事执行活动中的腐败现象，需要建立和加强检察监督。权力失去监督必然会导致腐败。作为审判权的一部分，执行权不可避免地具有权力的一般特性，它的行使需要监督与制约。尽管审判机关内部对执行监督作了一些规定，但从目前的情况来看，执行人员对执行权的滥用、司法专横等现象还比较严重，单纯依靠内部的监督机制难以解决腐败现象。因为权力总是由具体的人或群体来掌握的，人既有社会属性的一同，也有自然属性的一同，社会纷繁复杂，人的品质良莠不齐。在失去外部监督的情况下，对一些职业道德和业务素质较为低下的执行人员，若完全依赖其个人的品质，靠教育手段来保证用好手中的权力显然是不现实的。唯有确立有效的监督机制，树立法律的威慑力，才能从源头保证对权力的正确行使。

（四）强化监督已成为当今世界潮流。“在法制现代化的今天，强化监督是世界性的潮流”，随着我国加入ＷＴＯ，司法体制与国际接轨的同时，迫切需要对现行司法体制中的弊端进行改变，学习和借鉴国外一些民事执行监督的先进经验和成功做法。

对民事诉讼活动进行监督，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，不管是西方资本主义国家，还是前苏联及东欧社会主义国家，均为检察制度的一个方面内容，监督环节不仅涉及审判活动，也涉及执行活动。在监督执行活动中检察机关享有为监督需要所必备的实体处分权。例如，法国法律规定，检察官应确保正确执行涉及公益案件的判决。前苏联及东欧一些社会主义国家的法律规定，总检察长及其各所属各级检察长有权“对民事判决、裁定和决定的交付执行是否合法进行检察，对法院执行员的违法活动提出抗诉”，而且，在审判监督程序中有权“先调阅案卷和停止法院执行该案件判决或裁定或决定”，并赋予检察机关采取措施制止和纠正违法或妨碍诉讼的行为的权利等等。国外一些国家检察机关之所以拥有执行监督的权力，是基于作为国家法律监督的专职机关，它的监督是全面的、立体的理念，只有对整个民事诉讼全过程实施全方位的监督，而且在监督权的行使上拥有必要的实体权力，才能确保法律在整体上的统一、正确实施。

四、确立和完善我国民事执行监督的设想

如前所述，法院执行环节是整个民事诉讼程序中的一个重要环节，是一种重要的法律行为，而最高人民法院的司法解释将这一块排除在作为专门法律监督机关的检察院的监督之外，形成监督空白区，既不利于公正执法，也不利于公民诉讼权利的保护，因此，有必要从法律上和实践上确立和完善民事执行监督机制。

（一）修改和制定有关法律

１、《宪法》以根本法的形式确立了检察机关法律监督地位，而作为基本的《民诉法》却没有规定检察机关民事执行监督职能，显然与《宪法》相抵触，因此要对《民诉法》予以修改，明确赋予检察机关执行监督权，使执行监督有法可依。

２、在《刑法》中增设有关执行人员渎职犯罪的条款，以预防和惩治执行过程中的职务犯罪行为。我国《刑法》对刑事执行过程中的职务犯罪有明确的条款予以规定，而对民事执行却无犯罪的规定，这显然是对大权在握的执行人员一种“放纵”，在现实中有害而无益。

３、建立对民事案件错误执行的国家赔偿制度。针对日益突出的执行过程中侵犯当事人现象的发生，对民事案件错误执行是否要象刑事案件一样给予国家赔偿呢？作者认为，赔偿是有必要的，因为审判机关代表国家行使执行权，在执行过程中无论是侵犯当事人还是侵犯案外人的权利，国家理应承担相应的侵权责任，并对有过错的国家工作人员予以追偿，目前，在一些省市已有类似的试点。

４、加快制定包括对执行活动监督在内的《监督法》，统一规定，明确各司法机关在监督体系中的职能。由于当前没有完整的监督法律，监督者和被监督者互不理解，各自从部门保护主义利益出发，在实践中创造五花八门的做法。从实践来看，法院系统经常超越权限，以司法解释的形式取代立法，为统一监督需要，有必要限制最高人民法院对执行所做司法解释，由全国人大及其常委会制定专门的《监督法》，并就检察机关执行监督的职能作出具体规定。

（二）实践操作

ｌ、对审判机关现行的执行机构及其工作机制进行必要的改革，增加执行的透明度。长期以来，执行一直是审判机关内部的事，如何执行怎样适当执行完全是由其自由掌握，对于执行过程中的怠于执行、疏于执行、不恰当执行甚至违法执行等等情况，申请人要么是不知道，要么即使是知道也无权予以抗辩。其实，执行结果的好坏直接关系到其切身利益，申请人需要对执行过程中于己不利的情况提出自己的意见，所以法院执行需要加以改革，并增强监督，使执行程序更加透明。

２、在检察机关内设专门的执行监督机构。我们知道，在对刑事执行监督上，检察机关内部设有专门监督机构，而对民事执行而言，不仅要有法律的赋予权，也须设立专门监督机构，配备专职人员，这样才能保证把监督落到实处。

３、赋予检察机关及其执行监督人员实体处分权。因为执行监督的客体是法律的公正实施，监督的对象是拥有司法特权的审判机关及其执行人员。虽然作为司法监督核心的人民检察院在宪法上被定为“国家法律监督机关”，但在实践中存在实际权力小于法定权力，监督者弱小，被监督者强大，导致监督必然流于形式，更说不上维护法律公正、统一实施了。因此监督必须以权力为后盾，以强制力手段来实现。要做到这样，必须赋予检察机关对执行实体处分权。如对于再审案件，没有终结之前，有权终止该案执行；对当事人申诉或认为有必要，有权参与执行活动的过程；有权质询、督促和了解、调查案件的执行进展情况，有权对执行过程中的违法行为发出《纠正违法通知书》，调阅执行卷宗材料等等。