【公安执法工作中的民法精神适用】 民法与公安执法

公安执法工作中的民法精神适用

一、公安执法与民法的关系 (一)我国公安执法权力的定位 在现代，警察的定义由于受到各国传统文化和社会制度的影响以及因 观察角度的差别而有所差見《现代汉语字典》对警察一词注释为：“国家维持社 会秩序和治安的武装力量。也指这种武装力量的成员。”①就目前我国的现状来 看，警察权兼具行政权与司法权双重属性也为社会大众普遍接受而成为“通说”。

但我们应该认识到正是由于对警察权力兼具行政权与司法权的双重定位，加之其 具有的高度垄断性和范围广泛性的特点，使得本该尽职于打击违法犯罪行为、保 障公民权利的警察队伍在不自觉中践行了部分司法工作，牵涉到对公民相关民 事权益的制约，加之监督制约体制的不完善,从而造成部分警察超越 权力界限情况的发生。

警察权的准确定位是行政权。首先，警察权是一种执行权，其执法活 动由管理者与被管理者、处罚者与被处罚者双方构成，其在作出决定时通常采用 一种单方面运作的形式，其间并无中立的第三方，其不能对限制、剥夺公民权利 的行为是否合法作最终裁决，而司法裁判一般由作为第三方的裁判者参与，根本 任务是在两者之间做出公正判决。其次，警察权的一大特点就是积极主动性，公 安执法权的行使不以冲突、纠纷的存在为前提，他可以主动干预、管理、控制、 服务和协调社会生活，以典型的行政方式来维护国家和社会的利益。警察的刑事 侦查权同其他行政权一样,也必须以维护社会秩序和保障公共安全为目标，积极 主动出击预防犯罪、打击犯罪，使社会维持一种安定的状态。这一特点区别于司 法活动的被动性。再次，作为行政处罚的决定者,公安机关难免会倾向于关注自身的利益和自身行政目标的实现，这种鲜明的倾向性就要求警察应转变传统的执 法观念，树立公仆意识。

(二)公安执法与民法的关系 民法作为调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和 人身关系的法律规范，可谓对公民的民事权利进行了极其详细的阐述，这里的民 事权利主要包括财产权和人身权。民法悠久的发展历史造就了民法私法神圣、身 份平等、权利保护、意思自治等基本的原则和理念。它们融会贯通于民法规范的 方方面面，积聚了民法这部权利法的核心和精华所在1。

根据我国现行法律体系可知，公安执法的直接依据是宪法、治安管理 处罚法等公法,相关的民事法律并没有被直接加以适用。但不可否认的是，在那 些缺乏公法调整的领域，民事法律发挥着极其重要的弥补功能。例如关于姓名登 记的有关问题中，是否允许子女在登记姓名时既不随父姓也不随母姓的情况面对 现有法律法规关于姓名立法规定还不完善的现状，此类问题应当考虑适用民法上 有关法不禁止即为自由的原则和精神。

由此可知,公安执法活动的最终目标是代表国家践行保护公民合法的 私权利，其职责即是保护公民人身安全和财产安全。这与作为市民法的民法体现 的价值追求具有内在的一致性，但同时我们应该看到，警察在执法过程中存在的 侵犯公民权益的情况的存在，这主要是因为警察在履行职务的过程中必然要对公 民的人身自由和财产权利加以限制，在这个过程中，如果不注意对公权力界限的 合理界定和对民法基本理念的积极贯彻，就很容易发生超越民法框架的违法行为， 激起社会的不安定因素。

二、在公安执法中贯彻民法保护理念的必要性 (一)民法私权观念的呼吁 民法自产生那一刻起，就开始在法律目的和法律技术上努力与公法做 出恰如其分的区分，这种区分的努力按照法律功能论者的表达，不是使之成为“威 吓”的手段，而是成为“鼓励”的制度。我国民法在权利制度上,应着重赋予各类权 利以强大的自主保障功能，即建立完备的救济权制度,这才符合民法的自我实现 机理的深度要求。民事救济权的设计,使得民法最终因民事权利维持其自主化定 式而得以纯粹化：即使在权利需要保障的非常情形下，民法由于救济制度的设计，既为权利人提供了真实有效的法律保障，又能够在权利保障上继续捍卫民事权利 的自主性，使民事权利以当事人可为自主决定的行动授权方式而体现，排除国家 的直接介入。

我们一提到依法行政，就会倾向于制定完善的行政法规、行政规章。

其实并不尽然,我们首先需要的是民法的完善、物权法的完善，才能够真正做到 依法行政。因为依法行政除了行政程序的问题，首要明确的应该是公权力的界限 问题。通过向国家机关和全体公民灌输物权观念、私权观念,对公民的私权加以 强调，使各利益主体知道公权力的界限在哪里，靠财产权来限制公权力的滥用。

(二)现实警察权规范的需要 我国现行《人民警察法》第二条明确规定：“人民警察的任务是维护 国家安全,维护社会治安，保护公民的人身安全,人身自由和合法财产，保护公共 财60 产，预防、制止和惩治犯罪活动。”由此可见，在我国，警察权限具 体包括社会治安管理方面的权限、刑事诉讼方面的权限以及紧急状态处置权限。

结合上述分析可知，尽管警察权属于行政权,隶属于行政权力的一部分,但其又有 自身的特点，例如不同于其他行政机关职权的分散性，警察权高度集中性由公安 机关来行使，并且涉及范围面极其广大，可谓渗透我们生活的各个方面，因此其 一旦得不到有效规制，逾越法律轨道行使,必然给人们生活造成极大的困扰。具 体到我国现行法律中对警察权利限制的规定，可谓不尽如人意，目前来看除了来 自于法律规定的行政机关的内部监督以及人民法院通过司法审查方式进行的监 督以外，具体规定主要见于《人民警察法》的相关条文。警察在实际执法中有着 巨大的裁量余地，需要凭借自身的能力和经验来作出具体判断，如果警察行使权 力时存在民法盲点或者权力无限膨胀，就有可能冲破民法的界限,侵犯到公民合 法的财产权和人身权。这些都将与设立警察制度的终极目标相违背，因此作为一 个推行依法治国、崇尚人权至上的法治文明国家，我们必须认真对待、谨慎行使 警察权,除了从实体和程序方面对其加以严格限制，还应全面贯彻民法保护理念 在公安执法过程中的作用，避免公权力对公民正当的私权领域的不当干预。只有 这样，方能促使警察积极、有效、得当地行使其公权力，实现维护人民合法权利， 最终实现社会公平、安定的和谐局面。

三、民法精神在公安执法过程中适用的障碍(一)优良行政文化的缺失 随着时代的发展和社会的进步，行政文化在我国行政管理中的地位和作用 越来越突出。但由于历史和一些现实因素的影响，我国当代的行政文化中仍然有 一些不利的因素存在，在很大程度上对警察的思想和行为都产生了负面的影响， 集中体现在以下几方面：第行政人格塑造意识薄弱。一般来说,行政人格指行政 人员的信仰、情操、态度、气质和习惯等。一些警察对自身素质的要求不高，对 行为也没有严格规范，自我塑造行政人格的意识不强，因为在行政执法活动中往 往不能很好地体现服务精神和服务意识，甚至于背离了其职业应有的操守，侵犯 了公民的民事权益。第二，行政价值的多元化导致信仰危机。伴随着市场经济大 潮的冲击、社会的开放与自由、政治经济的多元化,行政文化也呈现多元化的发 展趋势。面对这样的趋势，某些警察陷入矛盾与困惑中，信仰出现危机，私欲膨 胀，进而做出以权谋私，贪污腐败的事情。第三，行政文化中带有浓厚的官本位 色彩。一些政府机关以及行政人员总是以官自居、自视高高在上、脱离群众、人 浮于事、官僚作风和形式主义十分严重。这些官贵民轻的意识对政府与公民关系 造成了极其不良的影响。

(二)有效的监督制约体系的缺乏 警察权自身具有权力行使高度集中的特点，使得其在行政执法过程中 面对那些牵涉到对公民合法的人身财产权利加以强制性措施之时，1般都是针对 具体情况灵活应对，自行决策，缺少第三方的监督。鉴于此就有必要对警察在行 政执法的过程中配置有效的完善的监督体系。只有这样才能最大限度地避免诸如 警察在履行行政拘留、劳动教养等行政强制措施之时，侵犯公民人身权益的现象， 使得公民在具体事件中能够得到最大限度的公正和公平。但令人遗憾的是，现实 生活中，强制性、暴力性执法的现象并不少见,有些涉及暗箱操作的程序更是极 大地侵犯了公民的合法人身财产权利。因此要想使警察在行政执法过程中正确合 理地行使权力，有效的监督体制是必不可少的。目前在我国主要通过行政机关的 内部监督和法院的司法监督两种形式达到对公安执法的监督。但考虑到这两种监 督方式在启动程序和对权利保护的滞后性，笔者认为有必要充分发挥舆论的监督 作用和程序正义的积极效能。

(三)民法知识的匮乏 基于我国历史因素的影响，重刑轻民的观念可谓根深蒂固，直接表现 就是在现今的公安司法类院校对民法知识的不重视。不可否认的是，民法知识储备的缺乏会影响警察在执法过程中对公民合法权益的有效认知,也直接造就了执 法不当介入公民私权领域，侵害公民权益现象的频发。作为市民法的民法，它对 良好社会秩序的构建主要表现在一方面推崇私权神圣不可侵犯,注重个人的全面 健康发展;另一方面就是作为人们抵御公权力侵害的法律工具。因为民法知识的 匮乏，部分警察甚至不知公民权利为何物，具体包括哪些内容，表现形式又是什 么，以至于在实施侵权行为之时丝毫不能觉察，甚至觉得自己是在践行公权力， 为维护国家和社会公共利益服务。因此不能不说私权保护意识的缺失，民法知识 的匮乏,在很大程度上导致了公安执法过程中对公民权利的侵犯。

(四)私权意识的淡薄 我国曾经长期实行的单一公有制和计划经济的经济基础，自上而下通 过公权力来推行改革开放，借行政手段推行市场经济等情况，加之一部完善的民 法典的缺乏，使得我们的社会生活中长期缺乏私法观念和私权观念，造成私权的 软弱和公权的膨胀，公法观念和公权观念一直占据支配地位，支配着我国各级领 导干部、执法机关队伍的思想和行为。

所谓私权观念，主要指物权观念,即认识到物权是具有“排他性”的财 产权[4。所谓“排他性”，就是指物权具有排除他人干涉的效力。私权观念在当前 的现实执法过程中具有特别重要的意义。物权是对公权力的限制，不取得权利人 同意，警察无权进入公民的物权范围内，如需强行进入，必须严格依照法律规定 和法定程序实施，否则构成对财产权侵犯的违法行为。而没有事先取得搜查证进 入私人住宅以及其他具有排他性物权效力范围之内所搜集的证据，都属于”非法 证据“‘不具有证据效力，不能据以认定案件事实。只有我们的物权观念深入人心， 大家充分认识到物权在作为直接支配权之外，还具有排他性的权利，我们的国家 才能走向法治，人民的人身安全、财产安全、精神安宁才有保障。

法治的核心问题之一就是私权的保护问题，在当今社会私权保护愈发 重要，1方面是因为私权是最基本的人权，是人生存所不可或缺的权利;另一方面， 我们不得不承认，在现今社会中人民的私权频频遭到侵犯,尤其是在面对公权力 的时候，其软弱性令人痛心,公权与私权的矛盾和冲突因为政府部门及其执法人 员私权意识的淡薄似有愈演愈烈趋势。近些年频发的公安执法过程中侵害公民权 利的现象恰恰印证了这一点。

四、民法精神在公安执法工作中适用的可行性展望(一)树立科学、法治、服务的行政文化 就当前中国而言,科学的行政意识就是要求行政机关和行政人员树立 强烈的行政服务意识，将为人民服务作为政府行政工作的宗旨，树立服务型行政 文化。服务型行政文化要求行政主体树立公众利益至上的意识，以维护社会公共 利益为政策选择目标。行政主体不再直接管理经济和社会事务，只是为经济和社 会发展提供必要的服务，即使对经济和社会事务有必不可少的管理，也尽可能不 使用直接的行政干预方式，而是通过经济和法律方式进行管理,通过合法的社会 中介组织进行管理。行政方式、作用范围必须取得社会公众的认可。行政所要维 护或造就的秩序或结构并非由外部所强加，而是由相互发生作用的各种社会力量 或社会公众经协商而达成的最可能的1致。

树立行政法治观念要求警察在行政执法过程中，其行政行为要有法律 依据;限制行政自由裁量权，合理界定其范围和幅度;实行行政公开制度、听证制 度、程序制度、公民权利救济制度;严格行政执法，防止和制裁执法违法及行政 干涉司法的现象。

另外也要注重培养行政相对人的法律意识，形成监督和“对抗”力量。

在公民遵纪守法观念、权利义务观念,特别是参与民主管理、维护自身合法权益 的观念已经开始树立的当今社会，需要通过对执法所依据的法律的大力宣传，特 别是对规定行政相对人应有权利的条款进行积极宣传和告知，逐步树立行政相对 人遇事找法、解决问题靠法、依法办事的理念，形成1张与公职人员的行政行为 相制约的社会监督网。

(二)加强对公安执法的舆论监督 我们知道，为了保证权力在一个合法正确的轨道之上行使，有效的监 督体制是必不可少的。就警察权行使的独特性来看，在目前除了继续完善行政机 关的内部监督和人民法院的司法监督之余，应注重发挥新闻媒体的舆论监督作用。

媒体的从业者，特别是新闻记者，常常被人们称为“无冕之王“在西方社会，相对 于立法、司法和行政权力，人们还把媒体的权力称为“第四种权力”，足见其被社 会重视的程度。舆论监督是宪法赋予公民的权利，其理论基础源于西方的“公共 领域”论。在一个民主社会中，公民就应该享有批评监督行政机关及其人员的权 利，因为民主的核心就是公民与国家之间的关系。基于舆论控制行政权力的综合 性、全面性、公开性和及时性，可以说，在大力发展民主和法治、推进经济市场 化的中国社会发展现实情境下，中国的舆论监督承载着公众的巨大利益和高度期待。而作为受众的公民,在有效利用媒体的同时也应保持足够的理性，以一种更 加冷静、客观的态度审视媒体。当然，舆论监督仍然要遵循法律规定的边界。如 媒体的报道必须避免先入为主,应当注重让事实说话等等。

(三)加强对公安执法的程序监督 程序具有两种价值，第一种是其工具性价值，就是它本身具有的实现 实体价值的手段价值,第二种是在控制国家权力方面，程序相对于实体来说有其 自身具有的独立价值。首先,程序展示权力运行的过程,具有较大的开放性和较强 的透明度，因此程序中出现的问题更易被发现被及时予以纠正;其次，在科技高 度发达的今天，传统的国家权力之间的界限逐渐模糊，而且在已经划定的权力范 围之内也有交叉和重叠的现象存在，此外立法的滞后性也往往出现一些难以通过 立法加以界分的权域范围，这都给行政机关或司法机关留下自由裁量权广阔的发 展空间。而程序的设计不以权利界分为前提，就可以在权利范围模糊的领域、自 由裁量的领域发挥自己的独特作用。正当的法律程序，也即程序正义、程序公正 的观念。学者季卫东认为：“程序公正的实质是排除恣意因素，保证决定的客观 正确”5。坚持行政程序法的公开、公正和参与原则，能最大限度地保障警察依照 法律规定的程序、方式开展执法活动，同时通过赋予行政相对人陈述申辩权、隐 私秘密受保护权、阅览权及询问权，从而打造和谐警民关系。

(四)加强警察对民法知识的学习 要想从根本上预防公安执法过程中侵权现象的发生，有效地保护公民 合法的私权利,相关警察院校在开展行政法、刑法、诉讼法等课程的教学的同时, 必须加强民法知识的系统性教学，注重培养学员的宪法意识和法理学素质，并加 强相关学科之间的联系，使警察真正能够做到对相关法律知识的融会贯通。并且 通过民法的学习能够了解并知道公民依法享有哪些民事权利，进而在执法过程中 保有界限，谨慎作为。针对在职警察人员，行政单位也应该通过邀请法律专家讲 授相关民法知识来丰富他们的民法理论知识，也可以借助考核等方式促使警察人 员自觉提高自身的法律知识素养。

(五)加强警察民法意识的培养 通过行政文化的熏陶和民法理论的学习，使警察充分认识到自己工作 的目的之一就是要充分维护公民的合法权益，认识到私权利是警察公权力行使的 边界，从而自觉树立民法意识，自始至终贯彻公民权利神圣不可侵犯的原则，只有这样方能起到对公安执法行为的有效规范。另外，民法知识的储备加之私权神 圣意识、身份平等意识、公平诚信意识的贯彻，警察在具体的执法行为中，方能 自觉尊重公民的财产权利和人身权利，摒弃官本位等特权观念，公开、公平、公 正、合理地履行其职责，最终既能高效地践行职务，又能打造一个和谐的警民关 系。